Sentenza n. 1157/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti comunali relativi alla demolizione di tre edifici preesistenti a destinazione direzionale e alla realizzazione di un nuovo fabbricato residenziale con autorimessa interrata. Ha contestato, anzitutto, la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione anziché come ristrutturazione edilizia, deducendo violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e dell’art. 3 del d.P.R. 380/2001, eccesso di potere, illogicità, carenza di potere e illegittimità delle disposizioni di servizio comunali che avevano orientato gli uffici verso una qualificazione più restrittiva. Ha inoltre censurato la quantificazione della dotazione di aree a standard, sostenendo che avrebbe dovuto applicarsi l’art. 11, comma 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi, relativo agli interventi di ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso, anziché i commi 1 e 2, relativi alla nuova costruzione. In subordine, ha contestato l’interpretazione comunale secondo cui, per una nuova costruzione realizzata utilizzando superficie lorda esistente, dovesse essere detratta soltanto la superficie corrispondente all’indice territoriale di 0,35 mq/mq, con conseguente richiesta di standard pari a 4.267,97 mq e monetizzazione della parte non reperita. Ha poi dedotto che i valori di monetizzazione avrebbero dovuto essere quelli vigenti al momento della presentazione del titolo o della formazione del silenzio-assenso, contestando l’applicazione dei valori approvati dalla Giunta comunale nel dicembre 2024 e la competenza della Giunta a determinarli. Infine, ha censurato la mancata applicazione delle riduzioni del contributo sul costo di costruzione previste dall’art. 48, comma 6, della l.r. 12/2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo quanto alla mancata applicazione delle riduzioni del contributo sul costo di costruzione. Il Collegio ha ritenuto legittima la deliberazione comunale di indirizzo e le successive disposizioni di servizio, qualificandole come atti generali e interpretativi adottati in un contesto di incertezza giuridica e nell’esercizio del potere di indirizzo politico-amministrativo. La disposizione di servizio n. 4/2024 non ha modificato la nozione legislativa di nuova costruzione, ma ha predeterminato criteri guida per l’esercizio della discrezionalità tecnica comunale nell’applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. 380/2001. La demolizione integrale di tre edifici direzionali e la realizzazione di un unico nuovo fabbricato residenziale, con autorimessa interrata, sono state correttamente qualificate come nuova costruzione, in ragione della pluralità degli edifici preesistenti, della rottura del nesso di continuità e della nuova trasformazione del territorio. Ne consegue la legittimità dell’applicazione dell’art. 11, commi 1 e 2, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi e della richiesta di standard nella misura del 100% della superficie lorda eccedente quella riconducibile all’indice territoriale di 0,35 mq/mq; è stata quindi respinta la pretesa di applicare il regime più favorevole previsto dal comma 3 per la ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso. È stata altresì ritenuta legittima la monetizzazione degli standard. Il giudice ha distinto la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard dal contributo di costruzione: la prima non è una prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost. e non è soggetta alla regola temporale propria degli oneri di urbanizzazione. I criteri generali sono stabiliti nel Piano dei Servizi, mentre la concreta quantificazione spetta agli uffici tecnici mediante valutazione tecnica del valore economico attuale delle aree. La deliberazione della Giunta n. 1512/2024 è stata ritenuta atto di indirizzo e di semplificazione, non fonte innovativa dell’obbligazione, e l’applicazione di valori aggiornati è stata considerata legittima, anche perché i precedenti parametri risultavano inattuali e la ricorrente non ne aveva contestato la congruità. È stata invece accolta la censura relativa al contributo sul costo di costruzione. Il Comune avrebbe dovuto applicare direttamente la riduzione prevista dall’art. 48, comma 6, della l.r. 12/2005, senza necessità di un ulteriore atto comunale attuativo, poiché la determinazione del costo di costruzione rientra nella competenza regionale. Parimenti, la riduzione del 20% prevista dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 è immediatamente applicabile e non può essere subordinata all’adozione di ulteriori criteri comunali o dei criteri ambientali minimi. Il Comune è stato quindi onerato di rideterminare il contributo di costruzione applicando entrambe le riduzioni. Spese compensate, con rifusione del contributo unificato in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La nozione di ristrutturazione edilizia comprende gli interventi di demolizione e ricostruzione, ma la concreta qualificazione deve considerare se l’intervento mantenga un nesso di continuità con il manufatto preesistente e se determini una trasformazione ulteriore del territorio.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La nuova costruzione ha natura residuale e ricomprende le trasformazioni edilizie e urbanistiche del territorio non riconducibili alle categorie precedenti; l’amministrazione può individuare, nell’esercizio della discrezionalità tecnica, criteri applicativi coerenti con tale definizione.

• art. 11, commi 1, 2 e 3, Norme di attuazione del Piano dei Servizi del P.G.T.

  nei casi di interventi di nuova costruzione con l’utilizzo dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq non sono richieste dotazioni territoriali per servizi

  Per la nuova costruzione, la superficie da scomputare ai fini degli standard è soltanto quella realizzata o realizzabile entro il limite dell’indice territoriale di 0,35 mq/mq; la superficie ulteriore soggiace alla dotazione prevista per la nuova funzione insediata.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge sulle prestazioni patrimoniali imposte non si applica alla monetizzazione sostitutiva degli standard, che ha natura distinta dal contributo di costruzione e dagli oneri di urbanizzazione.

• artt. 46 e 51, comma 5, l.r. 12/2005

  una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire

  Il Piano dei Servizi stabilisce criteri e modalità della monetizzazione degli standard; la concreta quantificazione deve però essere commisurata al valore economico attuale dell’area e spetta agli uffici tecnici comunali.

• art. 38 l.r. 12/2005

  La regola relativa alla quantificazione degli oneri alla data di presentazione della richiesta del permesso di costruire riguarda gli oneri di urbanizzazione e non si estende automaticamente alla monetizzazione degli standard.

• art. 48, comma 6, l.r. 12/2005

  La riduzione del contributo sul costo di costruzione per gli interventi di demolizione e ricostruzione qualificati come nuova costruzione è direttamente applicabile dagli uffici comunali, senza necessità di un atto generale comunale attuativo.

• art. 17, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La riduzione del 20% del contributo di costruzione è immediatamente applicabile e non può essere subordinata all’adozione di ulteriori criteri comunali o di atti regolamentari.

• art. 16, comma 9, d.P.R. 380/2001

  La determinazione del costo di costruzione rientra nella competenza regionale; il Comune deve applicare direttamente le riduzioni stabilite dalla legge.

Massime di principio

• La demolizione integrale di una pluralità di edifici preesistenti e la realizzazione di un unico nuovo fabbricato possono integrare una nuova costruzione, anziché una ristrutturazione edilizia, quando venga meno il nesso di continuità con gli edifici originari e l’intervento determini una trasformazione ulteriore del territorio.
• Le disposizioni comunali interne che fissano criteri guida per qualificare concretamente gli interventi edilizi come nuova costruzione non violano la competenza legislativa statale quando non modificano la definizione normativa, ma orientano l’esercizio della discrezionalità tecnica nell’applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. 380/2001.
• Quando una nuova costruzione utilizza superficie lorda preesistente, ai fini delle dotazioni territoriali può essere scomputata soltanto la superficie realizzata o realizzabile entro il limite dell’indice territoriale espressamente previsto dal Piano dei Servizi; la superficie ulteriore deve essere accompagnata dalle dotazioni corrispondenti alla nuova funzione insediata, salvo diversa previsione normativa.
• La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard ha natura diversa dal contributo di costruzione e dagli oneri di urbanizzazione: non costituisce prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost. e la sua concreta quantificazione deve essere riferita al valore economico attuale delle aree da acquisire, secondo criteri generali stabiliti dal Piano dei Servizi e applicati tecnicamente dagli uffici comunali.
• Le riduzioni del contributo sul costo di costruzione previste direttamente dalla legge regionale o statale sono immediatamente applicabili dal Comune e non possono essere negate o differite in attesa di ulteriori atti comunali attuativi, regolamenti edilizi o criteri tecnici non richiesti dalla fattispecie legale.

Come è indicizzato