Sentenza n. 4670/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante aveva realizzato o trasformato in abitazione un manufatto originariamente destinato a ricovero per attrezzi agricoli, situato in area agricola sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Comune aveva ordinato la demolizione e successivamente respinto sia la domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica sia la domanda di permesso di costruire in sanatoria. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, il difetto di motivazione dell’ordine di demolizione e dei dinieghi, la mancata considerazione dell’esistenza risalente del manufatto, dell’assegnazione del numero civico e della residenza, nonché dell’affidamento del privato; l’erronea individuazione del destinatario dell’ordine di demolizione, essendo l’appellante nudo proprietario e il padre usufruttuario e responsabile dell’abuso; il travisamento dei fatti e lo stato di necessità derivante dall’esigenza abitativa conseguente alla separazione personale. In appello è stata contestata la sentenza di rigetto del TAR, sostenendo: il difetto di motivazione anche dei dinieghi di sanatoria; la rilevanza dello stato di necessità e del diritto all’abitazione; la violazione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, introdotto nel 2024, assumendo che la nuova disciplina avrebbe imposto la sospensione dell’efficacia della demolizione e che fosse applicabile a una pratica documentata nel 2020-2021.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello. Ha ritenuto che le censure originariamente proposte, pur formalmente riferite anche ai dinieghi di sanatoria, riguardassero sostanzialmente l’ordine di demolizione. Ha comunque escluso il difetto di motivazione. L’ordine di demolizione è un atto dovuto e vincolato, adeguatamente motivato mediante la descrizione delle opere abusive e l’individuazione delle violazioni, senza necessità di una specifica valutazione dell’interesse pubblico attuale alla demolizione. Il diniego di permesso di costruire in sanatoria era sufficientemente motivato dal richiamo alla mancanza della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, essendo l’intervento residenziale incompatibile con la disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. Anche il diniego di compatibilità paesaggistica era adeguatamente motivato, poiché l’opera costituiva una nuova costruzione realizzata dopo l’apposizione del vincolo e implicava creazione di superficie utile e volume, ipotesi non sanabile ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004. Lo stato di necessità, anche ove astrattamente estensibile oltre l’ambito penale, incide eventualmente sulla fase esecutiva della demolizione, ma non sulla legittimità dell’ordine né su quella del diniego di sanatoria. Nel caso concreto non è stata ravvisata violazione della proporzionalità o del diritto all’abitazione, considerato il lungo periodo intercorso tra la realizzazione dell’abuso, la separazione, l’ordine di demolizione e la decisione giudiziaria, durante il quale l’interessato aveva potuto utilizzare l’immobile e avrebbe potuto attivare strumenti alternativi, tra cui l’edilizia residenziale pubblica. Il motivo fondato sull’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 è stato dichiarato inammissibile perché nuovo e proposto per la prima volta in appello; inoltre non criticava la sentenza impugnata e non riguardava la legittimità degli atti originariamente impugnati, da valutarsi secondo il principio tempus regit actum. Il motivo è stato comunque ritenuto infondato: l’eventuale presentazione di un’istanza ex art. 36-bis incide sull’efficacia dell’ordine di demolizione, non sulla sua legittimità, e la documentazione prodotta non dimostrava neppure la presentazione di una distinta istanza ai sensi dell’art. 36-bis. Il Comune non si è costituito in appello e pertanto non sono state liquidate le spese.

Norme richiamate

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  Richiamato tra le norme che l’appellante assumeva violate in relazione alla responsabilità per l’abuso e alla demolizione; il giudice non fonda su tale disposizione una specifica statuizione autonoma.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La censura relativa al destinatario dell’ordine di demolizione è stata respinta in primo grado; la sentenza d’appello non la esamina nel merito, ritenendo infondati i motivi e prescindendo dalle questioni di ammissibilità delle censure sulla demolizione.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività… il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda

  Il diniego di sanatoria è legittimamente motivato mediante l’accertamento della mancanza della doppia conformità urbanistica ed edilizia.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La presentazione di un’istanza ai sensi della disposizione incide sull’efficacia dell’ordine di demolizione, ma non sulla sua legittimità; il motivo fondato sulla norma sopravvenuta è comunque nuovo e inammissibile in appello.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati

  La compatibilità paesaggistica postuma non è concedibile per una nuova costruzione che abbia creato superficie utile o volume.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato dall’appellante per contestare il difetto di motivazione, ma il giudice esclude il vizio poiché l’ordine di demolizione e i dinieghi indicano gli elementi essenziali dell’abuso e le ragioni ostative alla sanatoria.

• artt. 2 e 3 Cost.

  Richiamati nel quadro del diritto all’abitazione, ritenuto non assoluto e da contemperare con la tutela del territorio e dell’ambiente.

• art. 8 CEDU

  Il diritto al rispetto della vita privata e familiare e dell’abitazione deve essere bilanciato con l’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica e alla tutela ambientale, secondo necessità, sufficienza e proporzionalità.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Applicato per disporre l’oscuramento delle generalità e degli ulteriori dati identificativi dell’appellante.

• Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un atto vincolato e dovuto; è sufficientemente motivato con la descrizione delle opere e l’individuazione delle violazioni urbanistico-edilizie, senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale alla demolizione.
• Il diniego del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 può essere motivato mediante il mero accertamento della mancanza della doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.
• Il diniego di compatibilità paesaggistica postuma è adeguatamente motivato mediante il richiamo alla realizzazione di una nuova costruzione successiva all’apposizione del vincolo e alla conseguente creazione di superfici utili o volumi, condizioni incompatibili con l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004.
• Lo stato di necessità e le esigenze abitative del responsabile dell’abuso non incidono sulla legittimità dell’ordine di demolizione né sul diniego di sanatoria; possono, al più, rilevare nella fase esecutiva, nell’ambito della verifica della proporzionalità concreta dell’esecuzione.
• Il diritto all’abitazione non ha carattere assoluto e deve essere bilanciato con l’ordinato sviluppo del territorio, la tutela dell’ambiente e il ripristino della legalità urbanistica; la valutazione di proporzionalità può considerare il tempo concesso all’interessato per ottenere la sanatoria o reperire soluzioni abitative alternative.
• In appello è inammissibile il motivo nuovo fondato su una disciplina sopravvenuta, quando non contesti la sentenza impugnata e non riguardi la legittimità degli atti originariamente impugnati; l’eventuale applicazione della nuova disciplina può incidere sull’efficacia dell’ordine di demolizione, ma non sulla sua legittimità, da valutare secondo il principio tempus regit actum.

Come è indicizzato