Sentenza n. 14001/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

SAP e ATR hanno proposto opposizione di terzo ordinaria ai sensi dell’art. 108, comma 1, c.p.a. contro la sentenza n. 18701/2025, sostenendo di essere titolari di una posizione incompatibile con gli effetti della pronuncia, in quanto SAP era capogruppo del costituendo RTI destinatario della proposta di aggiudicazione e, a seguito di scissione, ATR aveva acquisito le attività relative alla partecipazione alla gara. Le opponenti hanno dedotto: I) l’erroneità della sentenza per non avere dichiarato inammissibile il ricorso originario di CSP, che avrebbe dovuto impugnare immediatamente il Decreto AdSP n. 106/2023 di approvazione del Piano pluriennale di navettamento; II) l’erroneità dell’accertamento del difetto assoluto di attribuzione dell’AdSP, assumendo che l’Autorità avesse agito sulla base di una delega conferita dal Comune mediante la D.G.C. n. 98/2024 e il Protocollo d’intesa relativo alla gestione condivisa del servizio; III) l’infondatezza degli ulteriori motivi originariamente dedotti da CSP, riguardanti in particolare la violazione della buona fede e della leale collaborazione e la genericità dei criteri di valutazione delle offerte. Con motivi aggiunti hanno impugnato anche il Decreto AdSP n. 229/2025, deducendone l’illegittimità derivata dalla sentenza opposta e la natura meramente esecutiva, priva di autonoma discrezionalità. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l’altro, tardività, difetto di legittimazione e sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente l’opposizione e i motivi aggiunti, ritenendo assorbite le eccezioni preliminari perché il ricorso era infondato nel merito. Ha escluso che il Decreto AdSP n. 106/2023 avesse natura provvedimentale e immediatamente lesiva: il Piano non era stato definitivamente approvato dal Comitato di Gestione, il decreto si limitava ad adottare una memoria istruttoria per consentire la partecipazione degli interessati, il progetto di fattibilità lo qualificava come verbale istruttorio e l’attuazione della fase Porto-Stazione era subordinata all’adozione del DPSS, non ancora intervenuta. Pertanto CSP aveva correttamente impugnato gli atti successivi, con i quali la volontà amministrativa era stata concretizzata mediante l’indizione della gara. I precedenti invocati dalle opponenti non sono stati ritenuti vincolanti né decisivi, perché riguardavano diverse controversie e non avevano esaminato gli elementi specifici della fattispecie. È stato poi confermato il difetto assoluto di attribuzione dell’AdSP. Il Protocollo d’intesa del 2024 non era stato sottoscritto dall’Autorità portuale; la delibera comunale di approvazione dello schema costituiva un atto unilaterale e non poteva trasferire competenze amministrative attribuite dalla legge. Anche un eventuale accordo sottoscritto avrebbe potuto operare solo come modulo di coordinamento nel rispetto delle competenze legali, non come titolo attributivo di un potere estraneo alla sfera dell’AdSP. La sottoscrizione non poteva essere desunta per facta concludentia, essendo richiesta la forma prevista per gli accordi tra pubbliche amministrazioni. Le linee Porto-Stazione, anche se rivolte ai soli passeggeri crocieristici e qualificate come servizio di linea speciale, presentavano le caratteristiche del trasporto pubblico locale comunale. L’AdSP aveva quindi esercitato un potere non attribuitole dall’ordinamento, con nullità degli atti ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990, anziché una mera incompetenza. È stata inoltre confermata la violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione, mentre le censure sui criteri di valutazione sono rimaste assorbite, poiché l’accertamento della carenza di potere travolgeva l’intera lex specialis e impediva al giudice di esaminare regole relative a un potere non validamente esercitato. Il Decreto AdSP n. 229/2025 è stato qualificato come atto meramente esecutivo della sentenza opposta; non essendo state formulate autonome censure, il rigetto dell’opposizione ha comportato anche il rigetto dei motivi aggiunti. Spese integralmente compensate per la complessità della vicenda e la pluralità delle parti.

Norme richiamate

• art. 108, comma 1, c.p.a.

  Disciplina l’opposizione di terzo ordinaria proposta da chi deduce una posizione incompatibile con gli effetti della sentenza.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità consegue al difetto assoluto di attribuzione, ravvisabile quando un’amministrazione esercita un potere che nessuna norma le attribuisce, invadendo una materia riservata a un diverso plesso amministrativo.

• art. 15, comma 2-bis, l. 241/1990

  Gli accordi tra pubbliche amministrazioni devono essere sottoscritti con le forme elettroniche previste dalla legge; in mancanza della sottoscrizione dell’amministrazione interessata non sorge alcun valido accordo o titolo legittimante.

• art. 5 d.lgs. 422/1997

  Attribuisce alle Regioni e agli enti locali i compiti e le funzioni relativi al trasporto pubblico di interesse regionale e locale.

• art. 2 l.r. Lazio 30/1998

  Definisce il trasporto pubblico locale come insieme di sistemi di mobilità con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite e offerta indifferenziata.

• art. 3 l.r. Lazio 30/1998

  Qualifica come servizi di linea comunali anche quelli che collegano il centro urbano con lo scalo ferroviario, l’aeroporto o il porto.

• art. 4 l.r. Lazio 30/1998

  La qualificazione di un servizio come linea speciale non sottrae il servizio, quando ne ricorrono le caratteristiche, alla disciplina e alla competenza comunale in materia di trasporto pubblico locale.

• art. 6, comma 4, lett. c), d) ed f), l. 84/1994

  Le competenze dell’AdSP in materia di servizi di interesse generale non consentono di estendere unilateralmente la propria sfera di attribuzioni al trasporto pubblico locale; l’Autorità può svolgere attività di coordinamento e promozione di raccordi nel rispetto delle competenze degli enti interessati.

Massime di principio

• Un atto che si limita a raccogliere o rendere pubblici esiti istruttori, senza la definitiva approvazione dell’organo competente e senza produrre effetti lesivi immediati, ha natura endoprocedimentale e non deve essere impugnato autonomamente; l’onere di impugnazione sorge con l’adozione dell’atto attuativo che concretizza la volontà provvedimentale.
• Un accordo tra pubbliche amministrazioni non può perfezionarsi né essere presunto per facta concludentia quando la legge richiede la sottoscrizione nella forma prescritta; una delibera unilaterale di un ente non può attribuire a un’altra amministrazione competenze che la legge assegna a un diverso plesso amministrativo.
• I moduli consensuali tra amministrazioni possono coordinare l’esercizio di competenze già attribuite dalla legge, ma non possono costituire, da soli, il fondamento attributivo di un potere amministrativo estraneo alla sfera legale dell’amministrazione che lo esercita.
• L’istituzione di collegamenti continuativi o periodici tra il porto e il centro urbano o la stazione ferroviaria integra un servizio di trasporto pubblico locale comunale anche quando l’utenza sia limitata ai passeggeri delle navi da crociera o il servizio sia qualificato come linea speciale.
• Il difetto assoluto di attribuzione ricorre quando un’amministrazione esercita un potere che nessuna norma le conferisce in una materia riservata a un diverso plesso amministrativo; tale vizio è distinto dalla mera incompetenza e comporta la nullità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990.
• Quando è accertata la carenza assoluta del potere, il giudice può assorbire le censure relative alle modalità di esercizio del potere, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa a un’amministrazione che non era legittimata a esercitarlo.

Come è indicizzato