Sentenza n. 5001/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, attiva nel recupero e nella rivendita di rifiuti inerti, era stata destinataria di una precedente interdittiva antimafia in ragione di rapporti di un socio con soggetti affiliati a una cosca mafiosa. Dopo il controllo giudiziario ex art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 159/2011 e un successivo periodo di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis, la Prefettura, a seguito dell'istanza di rinnovo dell'iscrizione alla white list, negava il rinnovo e adottava una nuova interdittiva. Da tali atti derivavano la revoca dell'autorizzazione regionale alla gestione dei rifiuti e la cancellazione dall'Albo Nazionale Gestori Ambientali. La società aveva dedotto, tra l'altro, la violazione dell'art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 per omessa instaurazione del contraddittorio, il difetto di motivazione e il travisamento dei fatti quanto alla sussistenza di un pericolo concreto e attuale di infiltrazione mafiosa, l'omessa considerazione del quadro penale e delle misure di self-cleaning, nonché la violazione dei principi di gradualità e proporzionalità. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo insufficiente la comunicazione prefettizia del 10 giugno 2024, qualificata come mero avvio del procedimento e non contenente né la prospettazione dell'esito interdittivo né l'indicazione degli elementi sintomatici dell'infiltrazione. La Prefettura ha appellato la sentenza sostenendo di avere comunque garantito il contraddittorio e invocando l'applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, anche in ragione della memoria presentata dalla società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato l'annullamento disposto dal TAR. La comunicazione del 10 giugno 2024 non era conforme all'art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011: tale disposizione richiede una comunicazione successiva agli esiti delle verifiche istruttorie, contenente l'indicazione degli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa e l'assegnazione di un termine per osservazioni, documenti e audizione. La nota prefettizia si era invece limitata a comunicare l'avvio del procedimento di riesame e la valutazione della domanda di rinnovo della white list, senza indicare gli elementi indiziari né prospettare l'adozione di un'interdittiva o di misure collaborative. Il contraddittorio era quindi sostanzialmente mancato. Non opera l'effetto sanante dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: l'informativa antimafia non è un provvedimento vincolato e la valutazione prefettizia presenta carattere latamente discrezionale, sicché il giudice non può anticipare la ponderazione riservata all'amministrazione né presumere che le osservazioni non avrebbero potuto incidere sull'esito. Non è applicabile neppure il secondo periodo della medesima disposizione, perché l'avviso ex art. 92, comma 2-bis, non coincide con la comunicazione di avvio del procedimento, ma costituisce un confronto necessario successivo all'istruttoria e precedente alla scelta tra interdittiva e prevenzione collaborativa. È stata ritenuta irrilevante la questione dell'applicabilità della norma al riesame di una precedente interdittiva, poiché la fattispecie riguardava sostanzialmente una nuova richiesta di iscrizione alla white list dopo la conclusione della prevenzione collaborativa. L'annullamento per il vizio procedimentale ha consentito di non esaminare la legittimità sostanziale della prognosi infiltrativa e gli ulteriori motivi riproposti dalla società. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 52, l. 190/2012

  Disciplina l'iscrizione nelle white list prefettizie, oggetto della domanda di rinnovo negata alla società.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  il Prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all’articolo 94 bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall’articolo 93, commi 7, 8 e 9

  Prevede un preavviso sostanziale dell'esito interdittivo o dell'applicazione delle misure collaborative, da inviare dopo l'istruttoria e con l'indicazione degli elementi sintomatici dell'infiltrazione; una mera comunicazione di avvio del procedimento non è sufficiente.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  Disciplina le misure di prevenzione collaborativa applicabili in presenza di agevolazione occasionale; la Prefettura deve consentire all'impresa di difendersi prima di scegliere tra tali misure e l'interdittiva.

• art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 159/2011

  Riguarda il controllo giudiziario cui la società era stata sottoposta prima della successiva prevenzione collaborativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'effetto sanante dei vizi procedimentali non è applicabile al caso, poiché l'informativa antimafia non è un provvedimento vincolato e non è possibile anticipare giudizialmente la valutazione prefettizia né presumere l'irrilevanza delle osservazioni omesse.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento ordinario non sostituisce lo specifico preavviso previsto dall'art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi assorbiti, che tuttavia non sono stati esaminati in ragione della conferma dell'annullamento per vizio procedimentale.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Costituiva la base dell'autorizzazione regionale alla gestione dei rifiuti, revocata quale atto conseguenziale all'interdittiva.

Massime di principio

• L'avviso previsto dall'art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 costituisce un preavviso sostanziale dell'esito interdittivo o dell'applicazione delle misure di prevenzione collaborativa: deve essere trasmesso dopo lo svolgimento, almeno in massima parte, dell'istruttoria e deve indicare gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa, consentendo osservazioni, produzione documentale e richiesta di audizione.
• La mera comunicazione di avvio del procedimento per il riesame o per il rinnovo dell'iscrizione alla white list, priva dell'indicazione degli elementi indiziari e della prospettazione dell'eventuale esito interdittivo o collaborativo, non soddisfa le garanzie partecipative specificamente previste dall'art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011.
• La violazione del contraddittorio previsto dall'art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 può determinare l'annullamento dell'interdittiva antimafia; l'omessa indicazione nell'avviso di circostanze indiziarie poi valorizzate nel provvedimento finale non è sanabile mediante il contraddittorio processuale.
• L'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non consente di sanare l'omissione del contraddittorio antimafia quando l'atto interdittivo implica una valutazione latamente discrezionale: il giudice non può sostituirsi al Prefetto nel prevedere quale sarebbe stato l'esito del procedimento se l'impresa avesse potuto formulare osservazioni mirate.
• La conclusione di un periodo di controllo giudiziario o di prevenzione collaborativa non rende automaticamente indefettibile l'interdittiva successiva, né rende superfluo il contraddittorio; l'amministrazione deve valutare le circostanze sopravvenute e l'eventuale effetto bonificante delle misure adottate.

Come è indicizzato