Sentenza n. 2163/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza di distruzione deducendo, in primo luogo, la violazione delle regole sulla procedimentalizzazione dell’azione amministrativa, dei principi di partecipazione, istruttoria e motivazione, nonché l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha contestato inoltre il difetto di istruttoria, la carenza dei presupposti e l’insufficiente motivazione, rilevando che l’Amministrazione avrebbe disposto la distruzione sulla base del solo rilievo dell’incompletezza della documentazione di tracciabilità, senza accertare lo stato materiale del prodotto, la sua eventuale nocività, l’esistenza di un concreto rischio per la salute e la possibilità di adottare misure alternative. La ricorrente ha dedotto anche la violazione della disciplina unionale e nazionale in materia di sicurezza alimentare e controlli ufficiali, nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, sostenendo che la mera irregolarità documentale non comportasse automaticamente la distruzione della merce. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, assumendo che la controversia riguardasse un provvedimento connesso a un sequestro amministrativo e quindi rientrasse nella giurisdizione ordinaria ai sensi della legge n. 689/1981 e del d.lgs. n. 150/2011.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che l’oggetto del giudizio non fosse una sanzione amministrativa afflittiva né il vincolo ablatorio derivante dal sequestro, non impugnato, ma l’ordinanza con cui l’Amministrazione aveva autorizzato la distruzione della merce ai sensi dell’art. 5 d.P.R. n. 571/1982. Tale potere, pur essendo collegato al sequestro e diretto alla tutela della salute pubblica e della sicurezza igienico-sanitaria, non ha natura sanzionatoria in senso stretto e resta pertanto sindacabile dal giudice amministrativo nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità. Nel merito, il ricorso è stato accolto per difetto di istruttoria e motivazione, con assorbimento degli ulteriori motivi. Il verbale di sequestro attestava soltanto l’incompletezza della documentazione relativa alla tracciabilità del lotto, mentre l’ordinanza impugnata si era limitata a richiamare tale dato e a qualificare la merce come non conforme ai fini della commercializzazione o somministrazione. Non risultavano invece accertamenti specifici sulla natura e sullo stato del prodotto, sulla sua eventuale nocività, sull’esistenza di un rischio concreto per la salute dei consumatori, sulla necessità della distruzione o sull’impossibilità di ricorrere a misure meno afflittive. Il giudice ha ritenuto che la distruzione di alimenti, misura particolarmente grave e irreversibile, richieda un’adeguata base istruttoria e una motivazione autonoma e puntuale; la mera irregolarità documentale non giustifica automaticamente la distruzione. Il mancato esercizio delle facoltà difensive previste dalla legge n. 689/1981 non poteva colmare la carenza motivazionale di un distinto provvedimento di distruzione. L’ordinanza è stata quindi annullata, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza e ferma la vigilanza igienico-sanitaria. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 5 d.P.R. n. 571/1982

  Le cose sequestrate vengono assicurate con il sigillo dell'ufficio cui appartiene il pubblico ufficiale che ha proceduto al sequestro e, se possibile, con la sottoscrizione del capo dell'ufficio o del soggetto di cui al secondo comma del successivo art. 7. Quando si tratta di cose che possono alterarsi il capo dell'ufficio o il soggetto di cui al secondo comma del successivo art. 7 ne informa immediatamente l’autorità indicata nel primo comma dell’art. 18 della legge, la quale, se ritiene di dover mantenere il sequestro, può autorizzarli a procedere alla loro alienazione o distruzione, disponendo, se del caso, che delle stesse siano previamente eseguite fotografie o altre riproduzioni ovvero che siano prelevati campioni.

  La disposizione attribuisce all’Amministrazione un potere di autorizzare la distruzione di beni sequestrati deteriorabili, finalizzato alla tutela della salute pubblica e della sicurezza igienico-sanitaria, distinto dalla sanzione amministrativa afflittiva e soggetto alla giurisdizione amministrativa. L’esercizio del potere richiede un’adeguata istruttoria e una motivazione congrua, soprattutto quando la distruzione sia giustificata da un asserito rischio per la salute.

• art. 18 Regolamento (CE) n. 178/2002

  La violazione degli obblighi di rintracciabilità può giustificare il sequestro e la contestazione dell’illecito, ma non comporta automaticamente la distruzione della merce in assenza di una specifica valutazione della sua nocività o del rischio concreto per la salute.

• art. 2 d.lgs. n. 190/2006

  La violazione degli obblighi di rintracciabilità è assistita da una sanzione pecuniaria; tale previsione non rende automatica la distruzione dei prodotti né sostituisce la necessaria valutazione autonoma dei presupposti della misura distruttiva.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio non è stata esaminata in modo decisivo, poiché il ricorso è stato accolto per difetto di istruttoria e motivazione.

• artt. 3 e 7, comma 4, l.r. n. 7/2019

  Le disposizioni sono state invocate per sostenere gli obblighi di motivazione, partecipazione e istruttoria; il giudice ha accolto la censura sostanziale di carenza istruttoria e motivazionale.

• Regolamento (UE) 2017/625

  La disciplina dei controlli ufficiali è stata richiamata dalla ricorrente a sostegno della necessità di misure adeguate, graduate e proporzionate, fondate su una valutazione concreta del rischio; il giudice ha condiviso l’esigenza di una specifica istruttoria prima della distruzione.

• d.lgs. n. 27/2021

  La disciplina nazionale dei controlli ufficiali è stata invocata in relazione alla graduazione delle misure e alla valutazione scientifica del rischio; la decisione ha rilevato l’assenza di accertamenti concreti idonei a giustificare la distruzione.

• art. 22 l. n. 689/1981

  La norma è stata richiamata dalla Regione per sostenere la giurisdizione ordinaria sulle controversie relative ai provvedimenti sanzionatori; il TAR ha escluso che l’ordinanza di distruzione avesse natura sanzionatoria in senso stretto.

• art. 6 d.lgs. n. 150/2011

  La norma è stata invocata a sostegno della giurisdizione ordinaria sulle opposizioni a ordinanze-ingiunzioni, ma non è stata ritenuta applicabile all’ordinanza di distruzione impugnata, qualificata come esercizio di potere amministrativo non sanzionatorio.

Massime di principio

• L’ordinanza con cui l’Amministrazione autorizza, ai sensi dell’art. 5 d.P.R. n. 571/1982, la distruzione di merci deteriorabili sottoposte a sequestro amministrativo non costituisce una sanzione amministrativa afflittiva, ma un provvedimento amministrativo volto alla tutela della salute pubblica e della sicurezza igienico-sanitaria; la relativa impugnazione rientra nella giurisdizione amministrativa, quando non sia contestato il vincolo ablatorio derivante dal sequestro.
• La mera irregolarità o incompletezza della documentazione relativa alla rintracciabilità di un prodotto alimentare non comporta automaticamente la distruzione della merce sequestrata. Prima di adottare una misura distruttiva l’Amministrazione deve accertare e motivare specificamente la sussistenza dei presupposti concreti della misura.
• La distruzione di prodotti alimentari, in quanto misura particolarmente grave, irreversibile e incidente sul patrimonio del destinatario, richiede un’istruttoria adeguata sullo stato materiale del prodotto, sulla sua eventuale nocività, sull’esistenza di un rischio effettivo per la salute dei consumatori e sulla possibilità di adottare misure alternative meno afflittive.
• Il richiamo al verbale di sequestro può integrare la motivazione del provvedimento solo quando dagli atti richiamati emerga in modo sufficiente e univoco il percorso logico che giustifica la decisione; non è sufficiente recepire la carenza documentale senza spiegare perché essa renda necessaria la distruzione della merce.
• Il mancato esercizio delle facoltà difensive previste nell’ambito del procedimento sanzionatorio non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di motivare autonomamente il distinto provvedimento di distruzione e di dimostrarne i presupposti specifici.

Come è indicizzato