Sentenza n. 1097/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’agente aveva impugnato la sanzione disciplinare irrogata per avere pubblicato, in un gruppo chiuso di Facebook, un commento critico nei confronti di esponenti politici, accompagnato da un’emoticon sorridente e dal curriculum di un candidato alla presidenza regionale, nonché per avere successivamente posto una domanda sull’esistenza della democrazia in Italia. In primo grado aveva dedotto il travisamento e l’erronea valutazione dei fatti e delle prove, la violazione dell’art. 13, comma 2, d.P.R. n. 782/1985 e della circolare del Dipartimento della pubblica sicurezza del 24 ottobre 2019, nonché la lesione della libertà di manifestazione del pensiero garantita dagli artt. 2 e 21 Cost. In appello ha sostenuto che il profilo era privato, il gruppo accessibile ai soli iscritti, che non era indicata la sua appartenenza alla Polizia di Stato e che le espressioni erano moderate, non offensive e di natura politica. Ha inoltre contestato che l’amministrazione avesse dimostrato la riconoscibilità dell’autore come agente di polizia e la gravità della condotta tale da ledere la dignità delle funzioni, l’immagine dell’amministrazione o la fiducia dei cittadini. Le amministrazioni appellate hanno chiesto la conferma della sentenza, sostenendo che lo status degli appartenenti alla Polizia di Stato consente limitazioni alla libertà di espressione per tutelare l’efficace svolgimento dei compiti istituzionali e l’immagine del Corpo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR Emilia-Romagna e accolto il ricorso di primo grado, annullando la sanzione disciplinare. Il Collegio ha ritenuto che il contenuto del post e delle ulteriori espressioni non superasse i limiti della continenza e della moderazione e non fosse offensivo, dileggiante o lesivo del decoro della Polizia di Stato. Ha valorizzato il carattere chiuso del gruppo Facebook, l’assenza di riferimenti all’amministrazione o alla qualifica dell’agente e l’insufficienza della mera circostanza che l’interessato fosse originario di un determinato comune e lavorasse nelle vicinanze per dimostrare che gli utenti potessero identificarlo come poliziotto. L’art. 13, comma 2, d.P.R. n. 782/1985 e la circolare ministeriale impongono doveri di riserbo, cautela e dignità anche fuori servizio, ma non possono essere applicati in modo da comprimere ogni forma di libera manifestazione del pensiero. La rilevanza disciplinare della condotta richiede la dimostrazione di una gravità significativa, tale da porre concretamente e severamente in pericolo la dignità delle funzioni, l’immagine della Polizia di Stato o la fiducia dei cittadini. Nel caso concreto l’amministrazione non ha dimostrato tale gravità né ha adeguatamente motivato sul punto, limitandosi a una valutazione sostanzialmente automatica e non adeguatamente istruita. La valutazione amministrativa sulla gravità degli addebiti è in generale discrezionale, ma resta sindacabile per manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione o travisamento. Le amministrazioni sono state condannate in solido alla rifusione delle spese del doppio grado, liquidate in euro 7.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 13, comma 2, d.P.R. n. 782/1985

  Il personale anche fuori servizio deve mantenere condotta conforme alla dignità delle proprie funzioni.

  La disposizione impone all’appartenente alla Polizia di Stato un dovere di condotta anche fuori servizio, ma, data la sua formulazione generica, può fondare una sanzione disciplinare solo quando l’amministrazione dimostri una gravità significativa della condotta, idonea a porre concretamente in pericolo la dignità delle funzioni.

• art. 13, comma 1, d.P.R. n. 782/1985

  Il personale della Polizia di Stato deve avere in servizio un comportamento improntato alla massima correttezza, imparzialità e cortesia e deve mantenere una condotta irreprensibile [...] e deve astenersi da comportamenti o atteggiamenti che arrecano pregiudizio al decoro dell’Amministrazione.

  La norma esprime i doveri di correttezza, imparzialità, irreprensibilità e tutela del decoro dell’amministrazione che orientano la valutazione disciplinare della condotta del personale.

• art. 4, comma 2, d.P.R. n. 737/1981

  Prevede la pena pecuniaria applicata nel caso concreto nella misura di 5/30 della retribuzione.

• art. 21 Cost.

  Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.

  La libertà di manifestazione del pensiero tutela anche l’appartenente alla Polizia di Stato, pur potendo essere limitata, in presenza di interessi costituzionalmente rilevanti, entro limiti necessari, proporzionati e adeguatamente giustificati.

• art. 2 Cost.

  Richiamato dall’appellante a sostegno della tutela della libertà individuale e della partecipazione del dipendente pubblico alla vita politico-sociale.

• art. 10 CEDU

  Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione.

  La libertà di espressione si applica in linea di principio anche al personale militare e di polizia, ma può essere soggetta a restrizioni previste dalla legge e necessarie e proporzionate alla tutela della sicurezza, dell’ordine pubblico, della reputazione e dell’autorità delle istituzioni.

• art. 11 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione.

  Riconosce la libertà di espressione secondo un perimetro sostanzialmente corrispondente a quello dell’art. 10 CEDU, con i limiti previsti dall’art. 52 della Carta.

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Eventuali limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione o all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.

  Le limitazioni alla libertà di espressione devono essere previste dalla legge, rispettare il contenuto essenziale del diritto e risultare necessarie e proporzionate.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama l’art. 91 c.p.c. ai fini della condanna alle spese del giudizio.

• art. 91 c.p.c.

  Fondamento della condanna delle amministrazioni soccombenti alla rifusione delle spese del doppio grado.

Massime di principio

• L’appartenenza alla Polizia di Stato consente di assoggettare la libertà di manifestazione del pensiero a limiti funzionali alla tutela della dignità delle funzioni, dell’immagine dell’amministrazione e della fiducia dei cittadini, ma non elimina uno spazio essenziale di libertà di espressione tutelato dall’art. 21 Cost.
• La pubblicazione, da parte di un appartenente alla Polizia di Stato, di opinioni politiche in un profilo privato e in un gruppo chiuso non è disciplinarmente sanzionabile per il solo fatto dello status rivestito, quando le espressioni siano moderate, non offensive e prive di riferimenti all’amministrazione o alla qualifica dell’autore.
• Per applicare l’art. 13, comma 2, d.P.R. n. 782/1985 a esternazioni rese fuori servizio, l’amministrazione deve dimostrare con adeguata istruttoria e motivazione una gravità significativa della condotta, idonea a porre concretamente e severamente in pericolo la dignità delle funzioni, l’immagine della Polizia di Stato o la fiducia dei cittadini.
• La riconducibilità di un’espressione pubblicata online a un appartenente alla Polizia di Stato non può essere desunta in modo meramente assertivo dalla provenienza territoriale dell’autore o dalla vicinanza geografica della sede di servizio; deve essere adeguatamente dimostrata, soprattutto quando il contenuto è pubblicato in un gruppo chiuso e il profilo non indica la qualifica del dipendente.
• La valutazione amministrativa della gravità di una condotta disciplinare è discrezionale, ma è sindacabile quando risulti manifestamente illogica, irragionevole, sproporzionata o fondata su travisamento dei fatti; il giudice deve verificare che siano stati considerati tutti gli elementi concreti della condotta e il loro effettivo impatto sulla dignità delle funzioni e sull’immagine dell’amministrazione.

Come è indicizzato