Sentenza n. 11279/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, dipendente del Comune di Potenza, aveva chiesto al MUR il riconoscimento accademico di un titolo in ingegneria civile ambientale e territoriale conseguito presso ISFOA, istituzione privata svizzera, ai fini della partecipazione a una procedura di progressione verticale. Dopo una precedente sentenza che aveva accertato il silenzio-inadempimento e ordinato al Ministero di concludere il procedimento, il MUR adottava un provvedimento qualificato come irricevibilità, preceduto da richieste documentali e osservazioni preliminari. Il ricorrente ha dedotto: la natura sostanziale di diniego di merito dell'atto, nonostante la qualificazione formale come irricevibilità; l'inottemperanza o elusione del giudicato, perché il Ministero avrebbe adottato tardivamente un atto non conforme alla precedente sentenza; la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990; l'illegittimità della richiesta di documenti originali e della dichiarazione di valore consolare; l'irrilevanza dell'accreditamento federale svizzero ai fini del valore del titolo; la violazione della Convenzione di Lisbona e dei principi eurounitari per mancata valutazione sostanziale del percorso formativo e mancato esame di misure compensative; il travisamento relativo allo stato di liquidazione dell'istituzione e alla sua distinzione dalla società commerciale indicata dal Ministero.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. e ha respinto il ricorso. Ha rilevato che l'irricevibilità è uno degli esiti possibili del procedimento amministrativo e che l'adozione di un provvedimento espresso, anche in forma semplificata, soddisfa l'obbligo di conclusione previsto dall'art. 2 l. n. 241/1990. Quanto all'accreditamento, il Collegio ha distinto l'appartenenza dell'istituzione allo spazio formativo svizzero dall'appartenenza al sistema universitario svizzero: solo quest'ultima, comprovata almeno dall'accreditamento in loco, consente di riconoscere ai titoli il rilievo richiesto dalla Convenzione di Lisbona e dalla relativa legge di ratifica. L'autorizzazione dell'ISFOA è stata ritenuta meramente formale, non implicante un controllo pubblico sui contenuti della formazione o sul valore accademico dei titoli; i titoli sono stati quindi qualificati come titoli di formazione per adulti, non riconducibili a titoli accademici soggetti al regime invocato dal ricorrente. Il TAR ha inoltre ritenuto non applicabile la direttiva 2005/36/CE, riguardante il riconoscimento delle qualifiche professionali per l'esercizio di professioni regolamentate, e ha considerato applicabile il procedimento previsto dall'art. 38, comma 3, d.lgs. n. 165/2001, poiché la progressione verticale costituisce un concorso pubblico finalizzato all'assunzione, con conseguente rilevanza della dichiarazione di valore ai sensi dell'art. 3, comma 2, d.P.R. n. 189/2009. Le note ministeriali sono state ritenute idonee a svolgere la funzione di preavviso di rigetto, avendo evidenziato le criticità formali e sostanziali e preannunciato l'esito negativo. Le ulteriori censure sullo stato di liquidazione dell'ISFOA e sulla produzione documentale in copia sono state assorbite, perché inidonee a procurare utilità al ricorrente in assenza dei presupposti per il riconoscimento del titolo. Spese compensate per la mancata attività difensiva del Ministero.

Norme richiamate

• art. 2 l. n. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

  L'irricevibilità è un possibile esito del procedimento e l'adozione di un provvedimento espresso, anche semplificato, adempie all'obbligo di conclusione del procedimento.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Le note ministeriali che espongono le criticità riscontrate e preannunciano l'esito negativo della domanda possono svolgere la funzione di preavviso di rigetto, anche quando l'esito prospettato è qualificato come improcedibilità.

• art. 38, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  La disposizione è applicabile alla documentazione dei titoli esteri nell'ambito di una progressione verticale, considerata una procedura concorsuale finalizzata all'assunzione, inclusa la dichiarazione di valore.

• art. 3, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 189/2009

  Costituisce la base normativa dell'istanza di riconoscimento accademico del titolo estero, ma non consente il riconoscimento di un titolo privo dei presupposti di appartenenza dell'istituzione al sistema universitario dello Stato di origine.

• art. 3, comma 2, d.P.R. n. 189/2009

  Rileva, secondo il TAR, per la documentazione da produrre nel procedimento di riconoscimento, in particolare con riferimento alla dichiarazione di valore.

• Convenzione di Lisbona del 1997, art. 1

  istituto di insegnamento superiore: riconosciuto dall'autorità competente di una Parte come appartenente al suo sistema di insegnamento superiore

  La Convenzione si applica ai titoli rilasciati da istituzioni riconosciute come appartenenti al sistema di insegnamento superiore dello Stato di origine; la mera appartenenza allo spazio formativo non è sufficiente.

• Convenzione di Lisbona del 1997

  a meno che non si possa dimostrare che esiste una differenza sostanziale

  La regola del riconoscimento e dell'onere di dimostrare una differenza sostanziale presuppone che il titolo provenga da un'istituzione appartenente al sistema universitario riconosciuto dello Stato di origine.

• l. n. 148/2002

  La legge di ratifica della Convenzione di Lisbona opera, secondo il TAR, per titoli universitari esteri rilasciati da istituti riconosciuti o accreditati nello Stato in cui operano.

• art. 2 direttiva 2005/36/CE

  La direttiva riguarda il riconoscimento delle qualifiche professionali per l'esercizio di professioni regolamentate e non il riconoscimento di un diploma di laurea universitario in quanto tale.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Non può essere utilmente invocato per imporre una valutazione di equivalenza quando i titoli provengono da un'istituzione il cui accreditamento e i cui contenuti formativi non sono soggetti a effettivo controllo pubblico.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata all'esito della trattazione camerale, previo avviso alle parti.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  È stato invocato per la richiesta di penalità di mora, ma la domanda non è stata accolta in ragione del rigetto della pretesa principale.

Massime di principio

• L'irricevibilità, l'inammissibilità, l'improcedibilità e l'infondatezza manifesta costituiscono possibili esiti del procedimento amministrativo; l'amministrazione adempie all'obbligo di conclusione adottando un provvedimento espresso, anche con motivazione semplificata, purché individui il punto di fatto o di diritto risolutivo.
• Ai fini del riconoscimento in Italia di un titolo estero secondo la Convenzione di Lisbona, non è sufficiente che l'istituzione erogatrice appartenga allo spazio formativo dello Stato d'origine: occorre che essa sia riconosciuta o almeno accreditata come appartenente al relativo sistema di insegnamento superiore.
• L'autorizzazione amministrativa meramente formale all'attività formativa, che non comporti verifica dei contenuti didattici e del valore dei titoli né inserimento dell'istituzione nel sistema universitario nazionale, non è sufficiente a fondare il riconoscimento accademico dei titoli rilasciati.
• La direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali non si applica al riconoscimento di un diploma universitario in quanto tale e, comunque, non può imporre una valutazione di equivalenza quando manchi un effettivo controllo pubblico sull'istituzione e sulla formazione di origine.
• La progressione verticale nella pubblica amministrazione costituisce una procedura concorsuale finalizzata all'assunzione; per il riconoscimento di titoli esteri rileva quindi la disciplina documentale prevista per l'accesso ai pubblici impieghi, compresa, nei casi previsti, la dichiarazione di valore.
• Una comunicazione che esponga le criticità formali e sostanziali dell'istanza e preannunci l'esito negativo può integrare il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990, anche se l'esito prospettato è qualificato come improcedibilità anziché come diniego.

Come è indicizzato