Sentenza n. 249/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva impugnato il diniego del Comune di convocare una conferenza di servizi richiesta nell’ambito di una vicenda iniziata con l’aggiudicazione, nel 2004, di un’area comunale destinata all’installazione di un chiosco-bar e proseguita con domande edilizie, acquisizione di pareri e nulla osta, ricorsi avverso l’inerzia comunale e il rilascio, poi annullato in autotutela, di un permesso di costruire. Dopo una nuova istanza del 2021, reiterata nel 2023 con richiesta di conferenza di servizi, il Comune aveva negato la convocazione, anche perché una sentenza civile passata in giudicato aveva accertato la natura demaniale marittima dell’area, facendo venir meno il presupposto della precedente assegnazione comunale. Il primo motivo deduceva violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR che aveva ordinato al Comune di provvedere sull’istanza, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto convocare la conferenza e rispettare il termine indicato dal giudice. Il secondo motivo deduceva violazione di legge ed eccesso di potere, nonché contrasto con correttezza e buona fede, sostenendo che la precedente delibera comunale non era stata espressamente annullata, che la questione avrebbe dovuto essere esaminata in conferenza di servizi, che il Comune disponeva anche di poteri concessori sul demanio marittimo e che avrebbe dovuto individuare soluzioni alternative idonee a salvaguardare l’affidamento del ricorrente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. La sentenza civile passata in giudicato, intervenuta dopo la delibera comunale del 2004, aveva accertato che l’area apparteneva al demanio marittimo e aveva fatto venir meno il presupposto giuridico e fattuale dell’intera procedura di assegnazione, fondata invece sulla proprietà comunale dell’area. Tale sopravvenienza rendeva oggettivamente ineseguibile il precedente assetto provvedimentale, anche se la delibera del 2004 non era stata formalmente annullata in autotutela. Il ricorrente non poteva invocare un affidamento qualificato: già il permesso di costruire del 2016 conteneva una clausola che poneva a suo carico le conseguenze dell’eventuale mutamento della titolarità dell’area, ed egli aveva impugnato quel permesso proprio ritenendolo inidoneo a realizzare la sua pretesa. I pareri e nulla osta precedentemente acquisiti riguardavano una vicenda ormai ineseguibile e, comunque, la diversa fattispecie delle opere da realizzare in prossimità del demanio marittimo. Neppure le precedenti sentenze rese nei giudizi sul silenzio attribuivano un diritto al rilascio del titolo o imponevano uno specifico contenuto provvedimentale: esse si limitavano a ordinare al Comune di concludere il procedimento, senza esaminare il merito della pretesa, non ricorrendo l’eccezione dell’art. 31, comma 3, c.p.a. Il ricorrente avrebbe dovuto presentare una nuova domanda, coerente con la sopravvenuta qualificazione dell’area e diretta a ottenere la concessione demaniale necessaria per realizzare il punto di ristoro; non spettava al Comune modificare d’ufficio oggetto, titolo e presupposti del procedimento. I principi di correttezza e buona fede gravano su entrambe le parti e non impongono all’amministrazione di sostituirsi al privato nell’assolvimento di oneri esigibili e non gravosi, necessari per avviare una diversa procedura. La conferenza di servizi ordinata in sede di ottemperanza al giudicato sul silenzio poteva acquisire soltanto pareri, nulla osta e assensi relativi all’originario assetto procedimentale, non trasformare il procedimento in una nuova domanda concessoria. Il diniego, pertanto, costituiva corretta applicazione dei principi di efficacia, non aggravamento e buon andamento, evitando attività inutili e incapaci di produrre effetti favorevoli. Non vi era violazione del giudicato, poiché il Comune aveva adempiuto all’obbligo di provvedere. Nulla sulle spese, per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione

  Nel giudizio sul silenzio, la decisione può estendersi al contenuto della pretesa sostanziale solo nelle ipotesi eccezionali previste dalla norma; altrimenti il giudicato impone soltanto all’amministrazione di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Le precedenti pronunce sul silenzio avevano imposto al Comune di concludere il procedimento, senza predeterminare il contenuto della decisione amministrativa.

• art. 55 cod. nav.

  opere da realizzarsi “in prossimità del demanio marittimo”

  La fattispecie riguarda opere prossime al demanio marittimo e non equivale alla domanda di concessione dell’area demaniale necessaria per realizzarvi direttamente un punto di ristoro.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  Il principio di efficacia impone all’amministrazione di evitare attività procedimentali inutili e incapaci di produrre effetti favorevoli.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Il principio di non aggravamento impedisce lo svolgimento di attività amministrative prive di utilità concreta, come una conferenza riferita a un assetto divenuto ineseguibile.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Correttezza e buona fede gravano su entrambe le parti del rapporto amministrativo e non impongono alla pubblica amministrazione di sostituirsi al privato nell’avvio di una nuova procedura, fondata su presupposti diversi.

Massime di principio

• Quando una sentenza civile passata in giudicato accerta che l’area posta a fondamento di una precedente assegnazione amministrativa appartiene al demanio marittimo, viene meno il presupposto giuridico e fattuale dell’originario assetto provvedimentale, che può diventare oggettivamente ineseguibile anche in assenza di un espresso annullamento in autotutela della delibera originaria.
• La sentenza resa in un giudizio avverso il silenzio, se non ricorrono le ipotesi eccezionali dell’art. 31, comma 3, c.p.a., impone all’amministrazione di provvedere ma non predetermina il contenuto della decisione né garantisce l’accoglimento della pretesa sostanziale.
• Una conferenza di servizi deve rimanere entro l’oggetto e i presupposti della procedura per la quale è stata convocata; non può essere utilizzata per trasformare d’ufficio una domanda relativa a un determinato titolo in una diversa domanda concessoria, con oggetto, requisiti e procedimento differenti.
• I principi di correttezza e buona fede ex art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990 operano bilateralmente e non obbligano l’amministrazione a supplire al mancato assolvimento, da parte del privato, di oneri esigibili e non gravosi necessari per avviare una nuova procedura amministrativa.
• L’amministrazione può legittimamente rifiutare lo svolgimento di attività procedimentali inutili e incapaci di produrre effetti favorevoli, in applicazione dei principi di efficacia, non aggravamento e buon andamento, quando il presupposto dell’originaria pretesa sia venuto meno.

Come è indicizzato