Sentenza n. 839/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la concessione provvisoria del 14 agosto 2024 e, con motivi aggiunti, le successive concessioni provvisorie del 7 febbraio 2025 e del 1° settembre 2025, deducendo la violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell’art. 16 del d.lgs. n. 52/2010, degli artt. 16 e 18 della l. n. 84/1994, dell’art. 10 del d.P.R. n. 328/1952, del d.m. n. 419/2022 e dell’art. 24 del regolamento dell’Autorità portuale, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità manifesta e sviamento, oltre alla violazione dell’art. 97 Cost. Ha inoltre dedotto la nullità degli atti ai sensi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990, la violazione dell’art. 6 l. n. 84/1994, la contraddittorietà tra provvedimenti, il travisamento dei fatti e, con riferimento all’ultimo provvedimento, la violazione degli artt. 3 e 6 l. n. 241/1990 e il difetto assoluto di motivazione. La ricorrente sosteneva, in particolare, che le concessioni provvisorie avrebbero inciso sul proprio preteso diritto esclusivo allo svolgimento del servizio di sbarco passeggeri. Le resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione e interesse, la tardività dell’impugnazione di uno degli atti e l’improcedibilità per cessazione degli effetti delle concessioni. Il TAR ha rilevato che la ricorrente non aveva dimostrato di possedere l’autorizzazione prevista dall’art. 16 l. n. 84/1994 per le attività relative ai traffici Ro-Ro e Ro-Pax; che dagli atti concessori e organizzativi non emergeva alcun diritto di esclusiva in favore della ricorrente; che il servizio di stazione marittima e assistenza ai passeggeri era stato qualificato come non obbligatorio e non esclusivo; che l’accordo procedimentale del 6 marzo 2025 non aveva modificato tale regime; e che la ricorrente non aveva presentato una domanda concorrente nel procedimento di rinnovo della concessione, essendosi limitata a formulare osservazioni.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile l’azione di annullamento per sopravvenuto difetto di interesse, poiché l’efficacia delle tre concessioni provvisorie era cessata al più tardi il 31 dicembre 2025 e la ricorrente non aveva impugnato il successivo provvedimento di proroga fino alla definizione dell’iter concessorio. La dichiarazione resa dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., di conservare interesse alla decisione ai fini di una eventuale domanda risarcitoria ha imposto comunque l’esame della legittimità degli atti, senza necessità di anticipare nel giudizio di annullamento tutti gli elementi costitutivi del danno. Tale esame ha condotto, tuttavia, alla dichiarazione di inammissibilità dell’azione di accertamento dell’illegittimità degli atti per difetto di legittimazione e interesse. Il TAR ha ritenuto ancora applicabili le statuizioni già rese nei precedenti giudizi: la ricorrente non aveva l’autorizzazione necessaria per svolgere i servizi portuali relativi ai traffici Ro-Ro e Ro-Pax; non era titolare di un diritto esclusivo allo sbarco dei passeggeri; e non era necessaria una distinta procedura di affidamento del servizio di sbarco, potendo tali operazioni essere svolte dal concessionario dell’area nell’ambito delle attività portuali autorizzate. La mera presentazione di osservazioni nel procedimento di rinnovo della concessione, in assenza di una domanda concorrente e considerata la diversità tra concessione provvisoria e concessione principale, non era idonea a fondare legittimazione e interesse al ricorso. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in 5.000 euro oltre accessori in favore dell’Autorità portuale e in 5.000 euro oltre accessori in favore della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 10 reg. cod. nav.

  concessione demaniale provvisoria

  Consente il rilascio della concessione provvisoria nelle more degli iter amministrativi relativi alla nuova assegnazione del bene.

• art. 16 l. n. 84/1994

  Per lo svolgimento delle attività portuali relative ai traffici Ro-Ro e Ro-Pax è necessaria la specifica autorizzazione prevista dalla disposizione, distinta dalla concessione demaniale; la sua mancanza impedisce di fondare una pretesa legittimazione allo svolgimento dei servizi.

• art. 18 l. n. 84/1994

  La concessione dell’area demaniale non attribuisce, di per sé, un diritto esclusivo allo svolgimento del servizio di sbarco passeggeri.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La deduzione della nullità degli atti non è stata accolta; la controversia è stata definita, quanto all’accertamento dell’illegittimità, per difetto di legittimazione e interesse.

• art. 3 l. n. 241/1990

  È stato dedotto il difetto di motivazione con riferimento all’ultimo provvedimento, ma la relativa censura non è stata esaminata nel merito per l’inammissibilità dell’azione di accertamento.

• art. 6 l. n. 241/1990

  La violazione è stata dedotta in relazione alla competenza e all’istruttoria dell’Autorità, senza decisione di merito per l’inammissibilità dell’azione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando l’interesse all’annullamento viene meno, il giudice può accertare l’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori, se la parte dichiara tempestivamente di conservare interesse a tale accertamento.

• art. 73 c.p.a.

  La dichiarazione di interesse all’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori deve essere resa nelle forme e nei termini idonei a garantire il contraddittorio.

Massime di principio

• Quando l’efficacia dell’atto impugnato è integralmente cessata e il ricorrente non può conseguire alcuna utilità concreta dall’annullamento, l’azione di annullamento diviene improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
• Ai fini dell’applicazione dell’art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente che la parte dichiari tempestivamente di conservare interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto per finalità risarcitorie; non è necessario specificare nello stesso giudizio tutti gli elementi costitutivi della futura domanda risarcitoria.
• La legittimazione e l’interesse a impugnare una concessione demaniale presuppongono una posizione differenziata, concreta e attuale: la mera presentazione di osservazioni nel procedimento concessorio, in assenza di una domanda concorrente e di un titolo sostanziale idoneo, non è sufficiente.
• La concessione di un’area demaniale portuale non attribuisce automaticamente un diritto esclusivo allo svolgimento delle operazioni di imbarco e sbarco passeggeri, quando dagli atti concessori e organizzativi dell’Autorità non risulti espressamente un regime di esclusiva.
• Per lo svolgimento di attività portuali relative a traffici Ro-Ro e Ro-Pax, la concessione demaniale dell’area non sostituisce la specifica autorizzazione prevista dall’art. 16 l. n. 84/1994; l’assenza di tale autorizzazione incide sulla legittimazione dell’operatore a contestare l’assegnazione dell’area ad altro soggetto.

Come è indicizzato