Sentenza n. 617/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, docente di Storia dell'Architettura presso l'Università per Stranieri di Siena dal 1984 al collocamento a riposo nel 2019, ha chiesto l'accertamento della non conformità della retribuzione ai criteri dell'art. 36 Cost. e dell'ingiustificato arricchimento dell'università, nonché la condanna al pagamento di un indennizzo da liquidarsi equitativamente, parametrato alla differenza tra il trattamento spettante ai professori associati e quello effettivamente percepito come docente incaricato a esaurimento. La domanda è stata qualificata dal ricorrente come azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., distinta dalla precedente azione contrattuale relativa alle differenze retributive, già definita con sentenza del Consiglio di Stato. L'università ha eccepito l'inammissibilità dell'azione per il carattere sussidiario dell'azione di arricchimento e per la precedente proposizione di azioni contrattuali, oltre a dedurre che una domanda analoga era stata proposta dinanzi al Tribunale ordinario di Siena. Il TAR ha sottoposto al contraddittorio la questione del difetto di giurisdizione ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore dell'autorità giudiziaria ordinaria. Ha ritenuto decisiva la qualificazione della domanda come azione autonoma di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., risultante sia dalle conclusioni sia dai richiami agli elementi costitutivi dell'azione e dalla richiesta di un indennizzo equitativo, diverso dalle differenze retributive contrattuali. Secondo il giudice, l'azione di arricchimento determina una situazione di diritto soggettivo perfetto devoluta alla giurisdizione ordinaria anche quando sia convenuta una pubblica amministrazione, salvo il limite interno relativo all'impossibilità di annullare o modificare atti amministrativi. La giurisdizione esclusiva amministrativa sul rapporto di pubblico impiego non esercita alcuna vis attractiva sull'azione ex art. 2041 c.c., poiché la giurisdizione non può essere derogata per ragioni di connessione. Il TAR ha inoltre escluso che il giudizio fosse una riassunzione di quello precedentemente instaurato dinanzi al Tribunale di Siena, con conseguente irrilevanza sia dell'eventuale estinzione sia dell'obbligo di sollevare d'ufficio un conflitto di giurisdizione. Sono stati conservati gli effetti sostanziali e processuali della domanda, ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., con possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 36 Cost.

  Il ricorrente lo ha invocato quale parametro di adeguatezza e proporzionalità della retribuzione, ma il TAR non ha esaminato nel merito la conformità degli emolumenti.

• art. 3, comma 1, d.lgs. 165/2001

  Richiamato nella ricostruzione del precedente contenzioso per l'inquadramento dei docenti delle università per stranieri tra le categorie di personale universitario soggette alla giurisdizione amministrativa sul rapporto di impiego.

• art. 2041 c.c.

  L'azione di ingiustificato arricchimento, in quanto azione civilistica diretta alla tutela di un diritto soggettivo perfetto, appartiene alla giurisdizione ordinaria anche quando sia parte una pubblica amministrazione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al TAR di sottoporre al contraddittorio delle parti la questione del possibile difetto di giurisdizione rilevata d'ufficio.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, conserva gli effetti sostanziali e processuali della domanda se il giudizio è riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 11, comma 4, c.p.a.

  Il TAR ha escluso l'obbligo di sollevare d'ufficio il conflitto di giurisdizione, poiché il nuovo ricorso non costituiva riassunzione del giudizio anteriormente instaurato davanti al giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, l. 18 giugno 2009, n. 69

  Richiamato in relazione all'attuale disciplina della translatio iudicii, applicabile rispetto alla prospettazione secondo cui il giudizio amministrativo avrebbe costituito la prosecuzione di quello ordinario.

Massime di principio

• L'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. proposta contro una pubblica amministrazione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, perché tutela un diritto soggettivo perfetto; la giurisdizione esclusiva amministrativa relativa al rapporto principale non esercita alcuna vis attractiva per ragioni di connessione.
• La qualificazione della domanda ai fini del riparto di giurisdizione dipende dal petitum e dalla causa petendi effettivamente dedotti: la richiesta di un indennizzo equitativo fondato sull'arricchimento senza causa si distingue dalla domanda di pagamento di differenze retributive fondata sul rapporto contrattuale.
• La giurisdizione è inderogabile per ragioni di connessione; pertanto, la connessione tra un'azione di arricchimento e un rapporto di pubblico impiego devoluto alla giurisdizione amministrativa non sposta la prima nella sfera cognitiva del giudice amministrativo.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, gli effetti sostanziali e processuali della domanda restano salvi se il giudizio è riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a.
• La proposizione di un nuovo giudizio, distinto da quello precedentemente instaurato davanti al giudice ordinario e non qualificabile come riassunzione mediante translatio iudicii, non impone al giudice amministrativo di sollevare d'ufficio un conflitto di giurisdizione ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a.

Come è indicizzato