Adunanza generale n. 294/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Il Ministero della difesa ha sottoposto al Consiglio di Stato uno schema di regolamento ministeriale volto a ridefinire, nell’ambito delle Forze armate, l’applicazione della normativa antinfortunistica alle attività operative, emergenziali e addestrative svolte in territorio nazionale e all’estero, nonché a ripartire tra l’Area tecnico-operativa e l’Area tecnico-amministrativa le competenze relative all’emanazione delle direttive e al coordinamento in materia di prevenzione e sicurezza. La questione concerneva anche la sussistenza della base normativa e il rispetto degli adempimenti procedimentali, inclusi i concerti ministeriali, il parere della Conferenza Stato-Regioni e il confronto con le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari.

Il parere

La Sezione ha ritenuto sussistente la base normativa del regolamento ministeriale, individuata nel combinato disposto degli articoli 1, comma 3, secondo periodo, e 184, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010 e dell’articolo 3, comma 2, primo periodo, del d.lgs. n. 81 del 2008. Ha rilevato, tuttavia, che i concerti ministeriali acquisiti risultavano formalmente inadeguati perché espressi dai capi degli uffici legislativi “d’ordine” dei Ministri e sostanzialmente inidonei perché limitati a una mera e inarticolata manifestazione di assenso. La Sezione ha precisato che, ove il Ministro intenda affidare a un organo di staff l’adempimento formale, deve ricorrere alla delega di firma, e che il concerto deve esprimere un’effettiva compartecipazione all’elaborazione dell’atto, non una formula di stile. Ha invece ritenuto ritualmente acquisiti il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni e gli esiti del confronto con le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali. Nel merito, ha giudicato il testo complessivamente congruo e coerente con gli obiettivi perseguiti. Ha formulato osservazioni di drafting sulla sottoscrizione congiunta dei Ministri concertanti, suggerendo di evitare che il decreto ministeriale di concerto possa essere confuso con un decreto interministeriale, e ha richiesto di menzionare nel preambolo e nell’explicit il visto e la registrazione della Corte dei conti.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 17 l. 23 agosto 1988, n. 400

  disciplina generale dei poteri regolamentari del Governo e dei regolamenti del Ministro o di autorità sottordinate al Ministro; il regolamento ministeriale richiede espresso conferimento del potere e apposita autorizzazione legislativa

  Il regolamento ministeriale necessita di una specifica abilitazione legislativa; la disposizione costituisce il quadro generale del potere regolamentare ministeriale e disciplina anche il visto e la registrazione della Corte dei conti ai sensi del comma 4.

• art. 1, comma 3, secondo periodo, d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  il Codice dell’ordinamento militare è “modificato secondo le procedure previste dall’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel rispetto delle ulteriori modalità individuate dal codice”

  La disposizione consente il ricorso alle procedure dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988, integrate dalle modalità specificamente previste dal Codice dell’ordinamento militare.

• art. 184 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  la normativa di cui al d.lgs. n. 81 del 2008 si applica alle Forze armate nei limiti di compatibilità con gli speciali compiti e attività da esse svolti; tali limiti sono individuati nel regolamento

  La norma costituisce, insieme alle altre disposizioni richiamate, la base primaria del regolamento destinato a individuare i limiti di compatibilità della disciplina generale sulla sicurezza con le esigenze connesse all’utilizzo dello strumento militare.

• art. 3, comma 2, primo periodo, d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81

  nei riguardi delle Forze armate le disposizioni si applicano tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato e delle peculiarità organizzative

  La disposizione affida a decreti ministeriali adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988 l’individuazione delle particolari esigenze e delle peculiarità organizzative rilevanti per le Forze armate.

• art. 253 d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  disciplina generale e particolari norme di tutela tecnico-militare per la sicurezza e la salute del personale

  La disposizione costituisce il principale oggetto della novella e viene integrata per precisare il regime applicabile alle aree destinate ad attività operative, emergenziali e addestrative, comprese le unità navali.

• art. 89, comma 1, lettera cc-bis), d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  emana, per l’area tecnico-operativa della difesa, direttive in materia di antinfortunistica e di prevenzione e coordina le relative attività negli ambienti di lavoro

  La novella attribuisce al Capo di Stato maggiore della difesa le competenze di policy e coordinamento antinfortunistico proprie dell’Area tecnico-operativa.

• art. 105-ter, comma 1, lettera m), d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  il Segretario generale della difesa emana direttive in materia di antinfortunistica e di prevenzione e coordina le relative attività

  La disposizione viene modificata per circoscrivere tali attribuzioni all’Area tecnico-amministrativa.

• art. 252 d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  coordinamento centrale delle attività finalizzate alla prevenzione degli infortuni e alla tutela della salute dei lavoratori

  La novella ripartisce il coordinamento tra gli uffici dello Stato maggiore della difesa e quelli del Segretariato generale della difesa, secondo le rispettive aree di competenza.

• art. 17, comma 1, lettera a), d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81

  obblighi di valutazione dei rischi

  Lo schema specifica le modalità di assolvimento degli obblighi di valutazione dei rischi nelle aree operative, emergenziali e addestrative, che non sono qualificate come luoghi di lavoro.

• art. 21-octies, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241

  eventuale esito invalidante dei vizi relativi all’ordine delle competenze

  La violazione delle regole formali sulla competenza ministeriale nel concerto può incidere sulla legittimità dell’atto normativo.

• art. 29, comma 1, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  rilevanza dei vizi di legittimità degli atti regolamentari

  I vizi concernenti il procedimento di adozione del regolamento possono assumere rilievo nel giudizio di legittimità.

• art. 3, comma 1, lettera c), l. 14 gennaio 1994, n. 20

  atti normativi a rilevanza esterna soggetti al visto e alla registrazione della Corte dei conti

  Il regolamento in esame rientra tra gli atti da sottoporre al controllo preventivo della Corte dei conti.

Massime di principio

• Quando una norma primaria prescrive il concerto ministeriale, il concerto costituisce un atto del Ministro e non del Ministero; l’eventuale attribuzione dell’adempimento formale a un organo di staff deve avvenire mediante delega di firma, non mediante una generica formula “d’ordine”.
• Il concerto ministeriale non è una mera presa d’atto o una formula di stile, ma richiede un’effettiva compartecipazione dell’autorità concertata all’elaborazione dell’atto e una sostanziale valutazione di compatibilità con gli interessi di cui essa è istituzionalmente portatrice.
• La firma congiunta dei Ministri concertanti non trasforma di per sé un decreto ministeriale di concerto in un decreto interministeriale e non determina autonomamente l’illegittimità dell’atto; tuttavia, struttura grafica, intestazione e preambolo devono rendere inequivoca la natura del provvedimento.
• Un regolamento ministeriale destinato a disciplinare i limiti di applicazione della normativa generale sulla sicurezza alle Forze armate è legittimamente fondato sul combinato disposto della disciplina generale del potere regolamentare e delle disposizioni primarie che autorizzano l’individuazione delle esigenze speciali e delle peculiarità organizzative militari.

Come è indicizzato