Corte di giustizia, Sentenza C-652/22

Rinvio pregiudiziale irricevibile sulla posizione di un operatore turco negli appalti settoriali UE

La pronuncia interviene su un rinvio pregiudiziale del Visoki upravni sud (Corte amministrativa d’appello, Croazia) in una controversia relativa all’aggiudicazione di un appalto pubblico per la costruzione di un’infrastruttura ferroviaria in Croazia. Il nodo centrale riguarda la possibilità per un operatore economico turco di invocare la direttiva 2014/25/UE per contestare la valutazione delle offerte e l’ammissione di documenti integrativi presentati dopo la scadenza del termine di gara.

Fatti e procedimento principale

HŽ Infrastruktura d.o.o. aveva bandito una gara per lavori ferroviari di importo molto elevato. Tra gli offerenti vi era Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ, società di diritto turco; l’aggiudicazione era inizialmente andata al raggruppamento Strabag. Dopo un primo annullamento della decisione di aggiudicazione da parte della commissione di controllo, l’ente aggiudicatore aveva chiesto al raggruppamento Strabag di integrare e chiarire i documenti relativi alle capacità tecniche e professionali, ricevendo documentazione ulteriore, inclusa una nuova referenza di lavori eseguiti.

Kolin ha impugnato la nuova decisione di aggiudicazione, sostenendo che l’invito a integrare l’offerta e la successiva valorizzazione di documenti non contenuti nell’offerta originaria violassero la parità di trattamento. Il giudice del rinvio ha quindi chiesto se gli articoli 36 e 76 della direttiva 2014/25 consentano o vietino simili integrazioni documentali, sia da parte dell’ente aggiudicatore sia da parte dell’offerente.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2014/25, in particolare:

• l’articolo 36, che impone agli enti aggiudicatori parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 43, che riconosce il trattamento non meno favorevole solo agli operatori di paesi terzi parti di accordi internazionali UE in materia di appalti;
• l’articolo 45, paragrafo 1, sulla procedura aperta;
• l’articolo 76, paragrafo 4, sulle richieste di integrazione o chiarimento della documentazione;
• l’articolo 86, relativo ai rapporti con i paesi terzi e alle eventuali misure restrittive.

Sono inoltre menzionati il protocollo addizionale all’accordo di associazione CEE-Turchia, gli articoli 41 e 57 di tale protocollo, l’articolo 207 TFUE sulla politica commerciale comune e il regolamento (UE) 2022/1031 (IPI), adottato successivamente ai fatti.

Ragionamento della Corte

La Corte ricostruisce innanzitutto il significato dell’articolo 43 della direttiva 2014/25: il diritto al trattamento non meno favorevole riguarda solo gli operatori economici di paesi terzi che siano parti di accordi internazionali conclusi con l’Unione, come l’AAP o altri accordi equivalenti. Per i paesi terzi privi di tali accordi, la direttiva non garantisce un diritto di accesso né un diritto a invocarne le norme.

La Turchia, pur essendo parte dell’accordo di associazione con la Comunità/Unione, non è parte di un accordo che assicuri ancora oggi accesso reciproco e paritario agli appalti pubblici. L’articolo 57 del protocollo addizionale non ha prodotto, allo stato, la progressiva liberalizzazione prevista; l’articolo 41, paragrafo 1, non consente comunque di reclamare un trattamento non meno favorevole in questa materia.

La Corte afferma quindi che un operatore turco, pur potendo essere ammesso di fatto a partecipare a una gara, non può avvalersi della direttiva 2014/25 per far valere diritti processuali o sostanziali contro l’ente aggiudicatore. L’eventuale disciplina nazionale che estenda tali norme agli operatori di paesi terzi non può essere interpretata dalle autorità nazionali in modo da incidere su un settore coperto da competenza esclusiva dell’Unione.

A sostegno di tale conclusione, la Corte collega la materia alla politica commerciale comune, competenza esclusiva dell’Unione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE, e richiama anche l’articolo 86 della direttiva 2014/25 e il regolamento IPI come indici dell’esclusività della regolazione unionale sull’accesso dei paesi terzi agli appalti pubblici. In assenza di un atto UE che autorizzi gli Stati membri a regolare autonomamente l’accesso di tali operatori, le norme nazionali di recepimento non possono attribuire loro un diritto di azione fondato sulla direttiva.

Ricevibilità del rinvio e conseguenze

Poiché la controversia principale riguarda un operatore economico di un paese terzo non coperto da un accordo internazionale UE che conferisca pari accesso, l’interpretazione degli articoli 36 e 76 della direttiva 2014/25 non è pertinente ai fini della soluzione della lite. La giurisprudenza Dzodzi sull’interpretazione di norme UE rese applicabili dal diritto nazionale non opera qui, perché gli Stati membri non erano competenti a rendere applicabili tali disposizioni in un ambito riservato alla competenza esclusiva dell’Unione.

Decisione

La Corte dichiara irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale. Per il giudice nazionale resta quindi esclusa la possibilità di risolvere la controversia principale facendo applicazione delle disposizioni della direttiva 2014/25 invocate da Kolin.

Principi affermati

• Gli operatori economici di paesi terzi privi di un accordo internazionale UE sugli appalti non godono del diritto al trattamento non meno favorevole di cui all’articolo 43 della direttiva 2014/25.
• Tali operatori non possono invocare gli articoli 36 e 76 della direttiva per contestare l’aggiudicazione di un appalto pubblico.
• La disciplina generale dell’accesso di tali operatori agli appalti pubblici rientra nella competenza esclusiva dell’Unione, riconducibile alla politica commerciale comune.
• In questa situazione, un rinvio pregiudiziale fondato sull’interpretazione di quelle disposizioni è irricevibile.