Sentenza n. 2351/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Tre soggetti condannati dal TAR hanno proposto appello contro la sentenza che li aveva ritenuti obbligati, in solido con altri, a tenere indenne il Comune dai costi sostenuti per la realizzazione di una strada di collegamento prevista da una convenzione urbanistica del 2002 e da un atto integrativo del 2008. Gli appellanti hanno contestato: la qualificazione dell'obbligo di realizzare la strada come obbligazione propter rem, sostenendo che si trattasse di un onere concertativo ulteriore rispetto alle opere di urbanizzazione e non ambulatorio; la natura novativa e liberatoria della convenzione integrativa del 2008, sottoscritta dal Comune e dal Consorzio, con conseguente liberazione dei singoli lottizzanti; l'opponibilità della convenzione integrativa e della relativa trascrizione, anche in ragione dell'acquisto dei terreni anteriormente al 2008; la rilevanza di un giudicato civile sull'assenza di vincolo consortile di una delle appellanti; l'incidenza delle transazioni stipulate dal Comune con altri condebitori sulla solidarietà e sull'ammissibilità della domanda; l'insufficienza della prova del quantum; la natura eventualmente parziaria dell'obbligazione; e l'incidenza delle rinunce, delle mancate riassunzioni e dell'insolvenza di altri condebitori sulla somma dovuta. Il Comune ha chiesto la conferma della sentenza e si è costituito in ciascun appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i tre appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e li ha respinti integralmente. Ha ritenuto che l'obbligo di realizzare la strada, pur ulteriore rispetto alle opere di urbanizzazione in senso stretto, fosse un'obbligazione propter rem, perché inserito nella convenzione urbanistica quale strumento consensuale di attuazione dell'ordinato assetto del territorio e funzionalmente collegato ai vantaggi edificatori conseguiti dai privati. L'ambulatorietà deriva dall'art. 28, comma 8, l. n. 1150/1942 e dalla convenzione originaria del 2002, non dalla convenzione integrativa del 2008 né dalla sua trascrizione; pertanto l'obbligo grava anche sugli aventi causa, indipendentemente dalla loro appartenenza al Consorzio e dalla data di acquisto rispetto all'atto integrativo. La convenzione del 2008 non ha liberato i precedenti obbligati: anche qualificando l'assunzione dell'obbligo da parte del Consorzio come espromissione, sarebbe mancata una dichiarazione espressa e inequivocabile del Comune di liberazione dei debitori originari, richiesta dall'art. 1272 c.c. Il giudicato civile sull'assenza di vincolo consortile non incide sulla responsabilità derivante dalla natura reale dell'obbligazione. Le transazioni parziali con alcuni condebitori non hanno estinto la solidarietà degli altri, ma comportano soltanto la riduzione del debito residuo nei limiti corrispondenti alla quota transatta secondo i criteri indicati dalla giurisprudenza civile. La somma dovuta è stata ritenuta provata perché l'importo dell'obbligo era contrattualmente determinato; le questioni relative alla ripartizione interna delle quote riguardano i rapporti di regresso tra condebitori e non limitano il diritto del Comune di agire solidalmente. L'art. 1313 c.c. disciplina infatti i rapporti interni tra debitori e non consente di detrarre, in sede di azione del creditore, la quota dei condebitori insolventi. Le appellanti sono state condannate, in solido tra loro, alla rifusione delle spese del grado, liquidate in euro 10.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato dal Collegio insieme all'art. 88 c.p.a. per il riferimento a precedenti giurisprudenziali conformi.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato quale base per il richiamo motivato a precedenti giurisprudenziali conformi.

• art. 28, comma 8, l. n. 1150/1942

  Il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi.

  È individuato come fondamento normativo dell'ambulatorietà e della natura propter rem degli obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche; tale regime può riguardare anche obblighi ulteriori, quando siano funzionali all'ordinato assetto del territorio.

• art. 11, comma 2, l. n. 241/1990

  Gli accordi amministrativi sono regolati dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili e ove non diversamente previsto.

• art. 1272, comma 1, c.c.

  Il debitore espromittente risulta obbligato in solido con il debitore originario, se il creditore non dichiara espressamente di liberare quest'ultimo.

  L'assunzione del debito da parte del Consorzio non libera i debitori originari in assenza di una dichiarazione espressa e inequivocabile del Comune.

• art. 1372 c.c.

  La censura fondata sulla relatività del contratto è stata respinta perché l'obbligo gravava sugli aventi causa in forza della sua natura reale e della convenzione originaria.

• art. 2644 c.c.

  La disciplina dell'opponibilità e della trascrizione della convenzione integrativa non è decisiva, poiché l'ambulatorietà dell'obbligo deriva dalla legge e dalla convenzione originaria, già trascritta.

• art. 1313 c.c.

  Nel caso di rinunzia del creditore alla solidarietà verso alcuno dei debitori, se uno degli altri è insolvente, la sua parte di debito è ripartita per contributo tra tutti i condebitori, compreso quello che era stato liberato dalla solidarietà.

  La norma disciplina i rapporti interni di regresso tra condebitori e non riduce il credito azionabile dal creditore nei confronti dei debitori solidali rimasti obbligati.

• artt. 1362-1371 c.c.

  I criteri di interpretazione contrattuale invocati dagli appellanti non conducono a ritenere che la convenzione del 2008 abbia liberato i precedenti obbligati.

• art. 1235 c.c.

  La prospettata novazione soggettiva non è stata riconosciuta quale effetto liberatorio della convenzione integrativa.

Massime di principio

• Gli obblighi contenuti in una convenzione urbanistica possono avere natura propter rem e seguire le vicende del diritto reale anche quando non riguardino esclusivamente opere di urbanizzazione primaria o secondaria, purché siano funzionalmente connessi all'attuazione della pianificazione e all'ordinato assetto del territorio.
• L'obbligazione propter rem derivante da una convenzione urbanistica grava non solo sui sottoscrittori originari, ma anche sugli attuali proprietari e sugli aventi causa che utilizzano le aree per l'edificazione, indipendentemente dall'appartenenza a un consorzio e dalla natura originaria o derivativa dell'acquisto.
• L'assunzione dell'obbligo da parte di un nuovo debitore, anche se contenuta in una convenzione integrativa, non libera i debitori originari se il creditore non manifesta espressamente e inequivocabilmente la volontà di liberarli; in mancanza, ricorre un'assunzione cumulativa del debito riconducibile all'espromissione.
• L'ambulatorietà dell'obbligo urbanistico deriva dalla legge e dalla convenzione originaria e non dalla successiva trascrizione dell'atto integrativo; pertanto, la priorità temporale dell'acquisto rispetto alla convenzione integrativa non esclude, di per sé, l'obbligazione dell'avente causa.
• La transazione parziale stipulata tra il creditore e uno dei debitori solidali non estingue il debito degli altri condebitori né trasforma automaticamente l'obbligazione in parziaria; determina soltanto la riduzione del debito residuo secondo la quota transatta e i criteri applicabili alla transazione parziale.
• La regola per cui la quota del condebitore insolvente è ripartita tra i condebitori, compreso quello liberato dalla solidarietà, opera nei rapporti interni di regresso e non limita il diritto del creditore di chiedere ai debitori solidali il pagamento di quanto ancora dovuto.

Come è indicizzato