Sentenza n. 1403/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha presentato una SCIA per il mutamento senza opere della destinazione d’uso di una singola unità immobiliare, da direzionale a residenziale, sita in zona B ai sensi del d.m. 1444/1968. Il Comune ha dichiarato inefficace la SCIA ritenendo l’intervento incompatibile con l’art. 24 delle NTA del Piano Operativo Comunale, che ammetteva nella zona interessata determinate destinazioni e subordinava gli interventi comportanti cambio d’uso alla verifica degli standard e dei parcheggi. La ricorrente ha dedotto, quanto alla deliberazione consiliare successiva alla presentazione della SCIA, la violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 Cost., degli artt. 10, 22 e 23-ter d.P.R. 380/2001, della l.r. Toscana n. 65/2014 e delle linee guida ministeriali, sostenendo che il Comune non avrebbe potuto mantenere o reintrodurre limitazioni incompatibili con la novella dell’art. 23-ter introdotta dal c.d. Decreto Salva Casa. Ha inoltre dedotto, avverso la dichiarazione di inefficacia della SCIA, violazione dell’art. 19 l. n. 241/1990, dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, della normativa regionale e del principio tempus regit actum, oltre a eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto e apparenza della motivazione, carenza dei presupposti, travisamento, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e sviamento. In particolare, ha sostenuto che alla SCIA dovesse applicarsi la disciplina vigente al momento della sua presentazione, quando la deliberazione consiliare non era ancora stata adottata né pubblicata, e che le previgenti NTA fossero incompatibili con la disciplina statale sopravvenuta, favorevole al mutamento verticale di destinazione d’uso nelle zone A, B e C.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza comunale di rinvio dell’udienza, non ravvisando le eccezionali ragioni richieste per differire la trattazione. Ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse le censure rivolte direttamente contro la deliberazione consiliare n. 7/2025, poiché tale atto è successivo alla presentazione della SCIA e quindi non poteva applicarsi alla fattispecie. Nel merito, ha accolto il ricorso contro la comunicazione di inefficacia della SCIA. Il Collegio ha interpretato l’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001, nel testo modificato dal d.l. n. 69/2024, come norma che consente, a determinate condizioni, il mutamento verticale tra categorie funzionali, compreso il passaggio da direzionale a residenziale per singole unità immobiliari ubicate in zone A, B e C. Le eventuali specifiche condizioni comunali devono essere oggettive, non discriminatorie, specifiche, espressamente formulate e adeguatamente motivate in relazione alle concrete esigenze di governo del territorio; non possono essere desunte implicitamente da previsioni urbanistiche anteriori alla riforma. Applicando il principio tempus regit actum, il Comune doveva verificare la SCIA sulla base dei requisiti e presupposti esistenti al momento della sua presentazione. La deliberazione consiliare successiva non poteva quindi operare retroattivamente. Inoltre, l’art. 24 delle previgenti NTA del POC, nella parte in cui impediva il cambio d’uso direzionale-residenziale, è stato ritenuto incompatibile con l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e disapplicato in quanto norma regolamentare di rango secondario recessiva rispetto alla sopravvenuta norma primaria. Le previgenti NTA non potevano neppure valere come specifiche condizioni, poiché anteriori alla novella e prive di una motivazione concreta conforme alla nuova disciplina. Il cambio d’uso risultava pertanto ammissibile e la dichiarazione di inefficacia della SCIA è stata annullata. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001

  Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis, b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B), e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione consente il mutamento verticale di destinazione d’uso, compreso quello da direzionale a residenziale nelle zone A, B e C, lasciando ai comuni soltanto la possibilità di stabilire specifiche condizioni oggettive, non discriminatorie, espressamente formulate e adeguatamente motivate.

• art. 19 l. 241/1990

  La verifica comunale della SCIA deve essere effettuata con riferimento ai requisiti e presupposti applicabili alla segnalazione al momento della sua presentazione.

• art. 145, comma 6, l.r. Toscana n. 65/2014

  È stato indicato dal Comune quale base normativa per la dichiarazione di inefficacia della SCIA e il conseguente divieto di prosecuzione dell’intervento; tale provvedimento è stato annullato perché fondato su una disciplina urbanistica incompatibile con l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Esprime il principio tempus regit actum: la disciplina successiva non si applica retroattivamente alla SCIA già presentata, sicché la verifica deve avvenire sulla base della situazione normativa esistente al momento della presentazione.

• artt. 1, 3, 4 e 8 disp. prel. c.c.

  Il contrasto tra una norma regolamentare urbanistica di rango secondario e una successiva norma primaria deve essere risolto mediante disapplicazione della disciplina regolamentare incompatibile.

• d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  Le zone territoriali omogenee A, B e C individuano l’ambito territoriale nel quale l’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001 consente, a determinate condizioni, i mutamenti verticali di destinazione d’uso.

• art. 73, comma 1-bis, d.lgs. 104/2010

  Il rinvio dell’udienza può essere disposto solo in presenza di gravi ragioni idonee a incidere sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa.

Massime di principio

• Ai fini della verifica di una SCIA, l’amministrazione deve applicare i requisiti e i presupposti normativi esistenti al momento della presentazione della segnalazione; una disciplina comunale successivamente adottata non può incidere retroattivamente sulla fattispecie già segnalata.
• L’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001 consente il mutamento verticale della destinazione d’uso di una singola unità immobiliare tra le categorie funzionali previste dalla norma, quando l’unità sia ubicata in zona A, B o C e siano rispettate le condizioni normative e di settore.
• Le specifiche condizioni che gli strumenti urbanistici comunali possono fissare ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 devono essere oggettive, non discriminatorie, specificamente formulate e sorrette da adeguata motivazione riferita a esigenze concrete di ordinato assetto del territorio, quali il decoro urbano, la salute o la sicurezza pubblica.
• Le limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso contenute in strumenti urbanistici anteriori alla novella dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 non possono essere applicate quando risultino incompatibili con la nuova disciplina statale; in tal caso prevale la norma primaria e la previsione regolamentare deve essere disapplicata.
• Le specifiche condizioni comunali non possono essere desunte implicitamente da previsioni urbanistiche previgenti, poiché devono essere adottate alla luce della nuova disciplina e non possono elidere il favor legislativo per la semplificazione e l’agevolazione dei mutamenti di destinazione d’uso.

Come è indicizzato