Sentenza n. 17/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Regione Calabria ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso di un dipendente, annullando il provvedimento che aveva dichiarato inammissibile la sua domanda di partecipazione a una procedura valutativa riservata al personale interno per la progressione verticale dall'Area degli Operatori Esperti all'Area degli Istruttori, nonché la graduatoria nella parte in cui non lo includeva. La domanda era stata trasmessa tramite e-mail istituzionale, con allegazione del documento di identità, ma recava soltanto l'immagine scansionata della firma autografa, apposta digitalmente sul documento, anziché una firma autografa apposta sul modulo cartaceo poi scansionato e trasmesso, una firma digitale o una trasmissione mediante le modalità previste dall'art. 65, comma 1, lett. c-bis), del d.lgs. n. 82/2005. La Regione ha dedotto la violazione della lex specialis, della par condicio, dell'art. 97 Cost., degli artt. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e 65 del d.lgs. n. 82/2005, nonché carenza e contraddittorietà della motivazione. In particolare, ha sostenuto che l'avviso imponeva, a pena di esclusione, la presentazione di una domanda debitamente sottoscritta e prevedeva l'inammissibilità delle domande non sottoscritte; che la sottoscrizione mediante inserimento dell'immagine della firma scansionata non rientrava tra le modalità legalmente ammesse; che l'invio dalla casella e-mail istituzionale non era equiparabile alla trasmissione da un domicilio digitale o da un indirizzo PEC censito nei pubblici elenchi; e che il soccorso istruttorio non poteva consentire il recupero postumo di un elemento essenziale mancante ab origine. Il dipendente ha chiesto il rigetto dell'appello, eccependo anche la novità in appello delle contestazioni relative al documento informatico e sostenendo che la domanda fosse comunque a lui inequivocabilmente riferibile, che l'irregolarità fosse sanabile mediante soccorso istruttorio e che tale richiesta fosse stata formulata già nel procedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, rigettando il ricorso principale del dipendente. Ha ritenuto non necessario esaminare le censure relative alla tempestiva impugnazione delle clausole dell'avviso. Nel merito, ha interpretato gli artt. 2 e 3 dell'avviso alla luce degli artt. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e 65 del d.lgs. n. 82/2005. Tali disposizioni prevedevano, a pena di inammissibilità, una domanda debitamente sottoscritta e consentivano, per le istanze telematiche, la firma digitale, la firma autografa apposta sul documento e trasmessa unitamente alla copia del documento di identità, oppure la trasmissione secondo le modalità di cui all'art. 65, comma 1, lett. c-bis), del CAD. La modalità concretamente utilizzata dal dipendente — apposizione sul documento dell'immagine scansionata della propria firma autografa e invio tramite e-mail istituzionale — non rientrava in nessuna delle ipotesi previste dalla legge: non costituiva firma digitale, non era firma autografa apposta sul documento e non integrava una trasmissione da domicilio digitale o indirizzo qualificato ai sensi della lett. c-bis). L'invio tramite e-mail istituzionale, l'allegazione del documento di identità e la riconducibilità soggettiva della domanda non potevano supplire alla mancanza della forma di sottoscrizione richiesta. La clausola dell'avviso non era ambigua e imponeva la sottoscrizione a pena di esclusione. Il soccorso istruttorio non era applicabile, perché avrebbe consentito di recuperare ex post un elemento essenziale — la sottoscrizione — mancante ab origine, e non di regolarizzare una mera irregolarità formale. Sono state confermate le ulteriori statuizioni della sentenza non oggetto di appello. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la peculiarità della questione e degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 13, commi 6, 7 e 8, CCNL Comparto Funzioni Locali 2019-2021

  Disciplina la procedura di progressione verticale in deroga tra le aree cui era riferita la selezione interna.

• art. 38 d.P.R. n. 445/2000

  Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall’articolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

  Rinvia all'art. 65 del CAD per individuare le modalità di validità delle istanze e dichiarazioni trasmesse telematicamente alle pubbliche amministrazioni.

• art. 65, comma 1, lett. a), c) e c-bis), d.lgs. n. 82/2005

  Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica ... sono valide: a) se sottoscritte mediante una delle forme di cui all’articolo 20; ... c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d'identità; c-bis) ovvero se trasmesse dall’istante o dal dichiarante dal proprio domicilio digitale ...

  Prevede modalità tassative o tipiche di validità delle istanze telematiche: firma digitale, firma autografa accompagnata dal documento di identità oppure trasmissione da domicilio digitale o indirizzo qualificato. L'immagine scansionata della firma autografa inserita nel documento e trasmessa da e-mail istituzionale non rientra tra tali modalità.

• art. 65, comma 4, d.lgs. n. 82/2005

  È richiamato dalla Regione nella disciplina della sottoscrizione delle istanze telematiche.

• art. 20 d.lgs. n. 82/2005

  Individua le forme di sottoscrizione informatica richiamate dall'art. 65, comma 1, lett. a); la modalità utilizzata dal dipendente non è stata ritenuta riconducibile a una firma digitale.

• art. 3 dell'avviso di procedura

  Le domande ... non sottoscritte ... sono considerate inammissibili.

  La clausola imponeva la sottoscrizione della domanda a pena di esclusione e non presentava ambiguità.

Massime di principio

• Quando un avviso di procedura selettiva impone, a pena di esclusione, la presentazione di una domanda debitamente sottoscritta, la relativa clausola deve essere interpretata alla luce delle modalità di validità delle istanze telematiche previste dagli artt. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e 65 del d.lgs. n. 82/2005.
• L'inserimento in un documento informatico dell'immagine scansionata di una firma autografa non equivale né a firma digitale né a firma autografa apposta sul documento analogico successivamente scansionato, e non rende valida l'istanza telematica se non ricorre una delle ulteriori modalità previste dall'art. 65 del d.lgs. n. 82/2005.
• La trasmissione della domanda tramite una e-mail istituzionale non è equiparabile alla trasmissione da un domicilio digitale o da un indirizzo di posta elettronica certificata qualificato e censito nei pubblici elenchi ai sensi dell'art. 65, comma 1, lett. c-bis), del d.lgs. n. 82/2005.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per acquisire ex post la sottoscrizione mancante ab origine quando il bando la prescriva espressamente a pena di esclusione; esso non consente di trasformare una domanda priva di un elemento essenziale in una domanda validamente presentata.
• La riconducibilità della domanda al candidato, desumibile dall'invio tramite casella istituzionale o dall'allegazione del documento di identità, non sostituisce il rispetto della modalità legale di sottoscrizione richiesta dall'avviso e dalla disciplina delle istanze telematiche.

Come è indicizzato