Sentenza n. 542/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale adottata in autotutela, deducendo la violazione degli artt. 3, 7, 10, 21-quinquies, 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, l’erronea qualificazione del potere esercitato, il travisamento della natura delle precedenti ordinanze, l’errore sui presupposti, il difetto di istruttoria e di motivazione. Secondo la ricorrente, l’ordinanza comunale, pur formalmente qualificata come revoca, era sostanzialmente un annullamento d’ufficio fondato sul presunto vizio di incompetenza dell’ordinanza n. 2/2025; pertanto avrebbe dovuto rispettare i presupposti e il termine ragionevole dell’art. 21-nonies. Veniva inoltre contestata l’assenza di fatti sopravvenuti o di una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico idonei a giustificare la revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies, nonché la genericità del richiamo alla necessità di un ulteriore approfondimento urbanistico-edilizio. La ricorrente sosteneva che l’ordinanza n. 2/2025 riguardasse esclusivamente la manomissione e l’occupazione del suolo pubblico, senza costituire titolo edilizio, e fosse stata adottata dall’ufficio competente. Deduceva altresì il difetto di motivazione e di istruttoria, lo sviamento, la contraddittorietà con i precedenti assensi comunali e con l’attività svolta nella conferenza di servizi, la violazione del contraddittorio e dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, nonché la sproporzione della misura. Il progetto risultava infatti già esaminato nell’ambito di una complessa istruttoria, con pareri e assensi comunali, valutazioni ambientali, conferenza di servizi, dichiarazione di pubblica utilità e successiva approvazione del progetto esecutivo. Era inoltre dedotta la mancata comparazione tra l’interesse all’autotutela, l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera finanziata dal PNRR e funzionale al superamento di una procedura di infrazione, e l’affidamento dei soggetti coinvolti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto le eccezioni comunali di inammissibilità e improcedibilità, ritenendo attuale l’interesse della ricorrente all’annullamento dell’ordinanza, anche con riguardo ai lavori relativi alla stazione di sollevamento Est. Nel merito, ha accolto il ricorso ritenendo illegittima l’autotutela. La revoca prevista dall’art. 21-quinquies l. 241/1990 presuppone motivi di interesse pubblico sopravvenuti, un mutamento della situazione di fatto o una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario. Nel caso concreto, il Comune non aveva individuato alcuna sopravvenienza specifica: il richiamo al rischio di elusione delle competenze urbanistiche esprimeva soltanto un interesse astratto al ripristino della legalità, mentre la necessità di un generico approfondimento istruttorio non costituiva motivo sopravvenuto di interesse pubblico. Il vizio di incompetenza prospettato dal Comune avrebbe potuto eventualmente fondare un annullamento d’ufficio, non una revoca. L’atto era inoltre contraddittorio e carente di motivazione perché non considerava i precedenti assensi comunali, il nulla osta urbanistico-edilizio, il parere della Commissione edilizia, la deliberazione comunale e gli esiti della conferenza di servizi, recepiti negli atti di EGAS e nel progetto esecutivo. Anche qualificando l’atto come annullamento d’ufficio, esso sarebbe stato illegittimo: non risultava rispettato il termine ragionevole rispetto all’ordinanza n. 2/2025 e mancava la necessaria ponderazione tra l’interesse pubblico all’autotutela, l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera strategica finanziata dal PNRR e destinata a contribuire al superamento della procedura di infrazione, nonché il legittimo affidamento dei destinatari e degli altri soggetti coinvolti. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. L’ordinanza impugnata è stata annullata; le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  sentenza ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in camera di consiglio quando ne ricorrono i presupposti, previo avviso alle parti.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  sopravvenute e prevalenti esigenze di pubblico interesse

  La revoca presuppone motivi di interesse pubblico sopravvenuti, mutamento della situazione di fatto o rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario; non può fondarsi su un generico richiamo alla legalità o sulla necessità indeterminata di ulteriori approfondimenti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando l’amministrazione intende rimuovere un atto per vizi originari, deve ricorrere all’annullamento d’ufficio e rispettarne i relativi presupposti, incluso il termine ragionevole e la ponderazione degli interessi coinvolti.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di autotutela deve indicare in modo concreto e coerente i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche e gli interessi pubblici perseguiti, confrontandosi con i precedenti assensi e con l’istruttoria già svolta.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio è stata dedotta dalla ricorrente, ma il giudice ha deciso la controversia sulla base dei plurimi vizi sostanziali dell’autotutela, assorbendo gli ulteriori motivi.

• art. 14 l. 241/1990

  La conferenza di servizi e gli atti formatisi nel relativo procedimento costituivano elementi istruttori e valutativi che il Comune avrebbe dovuto considerare prima di rimettere in discussione la regolarità dell’opera.

Massime di principio

• La revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 richiede l’individuazione concreta di motivi di interesse pubblico sopravvenuti, di un mutamento della situazione di fatto o di una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario; non è sufficiente il richiamo astratto all’esigenza di ripristinare la legalità o alla necessità generica di ulteriori approfondimenti istruttori.
• Quando l’amministrazione rimuove un provvedimento per un vizio originario, quale l’incompetenza dell’organo emanante, l’operazione è sostanzialmente riconducibile all’annullamento d’ufficio e deve rispettare i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, anche sotto il profilo del termine ragionevole.
• L’esercizio dell’autotutela su atti collegati alla realizzazione di un’opera pubblica strategica richiede una motivazione che consideri gli atti di assenso e gli esiti dell’istruttoria precedentemente svolta, incluse le valutazioni espresse in conferenza di servizi; il loro mancato esame determina contraddittorietà e difetto di motivazione.
• L’autotutela deve essere preceduta da una concreta comparazione tra l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto, gli ulteriori interessi pubblici alla realizzazione dell’opera e il legittimo affidamento dei destinatari e degli altri soggetti coinvolti; tale ponderazione non può essere omessa mediante il mero richiamo alla prevalenza dell’interesse pubblico.
• La permanenza dell’interesse a impugnare un atto di autotutela sussiste quando l’annullamento dell’atto ripristinerebbe l’efficacia di precedenti provvedimenti ancora rilevanti per la realizzazione di una parte dell’intervento, anche se l’amministrazione sostiene che il titolo legittimante sia costituito da un diverso provvedimento.

Come è indicizzato