Sentenza n. 1155/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego del Questore, il decreto prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico e il verbale della Commissione comunale di Vigilanza che aveva espresso parere negativo sull’organizzazione di serate musicali e danzanti. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 80 TULPS e 141 del regolamento di esecuzione del TULPS, sostenendo che, per locali con capienza pari o inferiore a 200 persone, la relazione tecnica asseverata di un professionista abilitato sostituisce integralmente il parere, le verifiche e gli accertamenti della Commissione, la quale sarebbe quindi priva del potere di esprimersi. Ha inoltre contestato l’applicabilità in Sicilia delle modifiche introdotte dal d.lgs. 222/2016. Con il secondo motivo ha dedotto, in subordine, vizi relativi ai rilievi tecnici e fattuali contenuti nel verbale, nonché sviamento, travisamento, illogicità e contraddittorietà. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione della partecipazione procedimentale, dell’art. 141-bis del regolamento TULPS e del contraddittorio, sia perché il professionista incaricato era stato invitato ad allontanarsi durante la riunione della Commissione, sia perché un precedente sopralluogo sarebbe stato svolto senza convocare la società. Con il quarto motivo ha dedotto disparità di trattamento rispetto ad altre pratiche ritenute analoghe e favorevolmente definite. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per danno emergente, lucro cessante e danno all’immagine e alla reputazione commerciale.

La decisione

Il ricorso è stato accolto quanto alla domanda di annullamento. Il TAR ha ritenuto fondato il primo motivo, osservando che l’art. 141, comma 2, del regolamento di esecuzione del TULPS, nel testo modificato dal d.lgs. 222/2016, stabilisce che, per locali con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone, il parere, le verifiche e gli accertamenti della Commissione sono sostituiti da una relazione tecnica asseverata di un professionista abilitato. La modifica è applicabile anche in Sicilia, poiché riguarda la materia della pubblica sicurezza e dell’ordine pubblico, riservata alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. h), Cost.; la disciplina regionale invocata dall’Amministrazione concerneva invece la semplificazione in materia edilizia e non poteva incidere sulla disciplina statale di pubblica sicurezza. La Commissione comunale ha quindi agito in assoluta carenza di potere e il relativo verbale è stato qualificato come nullo ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990. La nullità del verbale ha travolto anche il diniego del Questore e il decreto prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico, fondati su tale atto presupposto. Il secondo motivo è stato ritenuto non più suscettibile di scrutinio, perché riferito a un verbale radicalmente nullo. Il terzo motivo è stato respinto: la comunicazione del preavviso di rigetto, la presentazione di osservazioni e l’interlocuzione con il legale della società hanno escluso una lesione del dialogo procedimentale; inoltre, dagli atti non risultava che fosse stato effettuato un sopralluogo della Commissione soggetto alla disciplina dell’art. 141-bis, comma 9, del regolamento TULPS. Il quarto motivo è stato respinto per mancato assolvimento dell’onere della prova, non avendo la società prodotto gli atti relativi alle pratiche asseritamente analoghe. La domanda risarcitoria è stata integralmente rigettata. Il lucro cessante non era provato, poiché la perizia considerava soltanto i ricavi medi e non i costi di esercizio; le spese di manutenzione non erano documentate; i canoni di locazione non costituivano danno evitabile, poiché il contratto consentiva il recesso in caso di diniego delle autorizzazioni; la mancata contestazione delle amministrazioni non poteva supplire alla prova di fatti rientranti nella sfera conoscitiva esclusiva della società. Anche il danno all’immagine e alla reputazione commerciale non era stato provato nella sua esistenza, non potendo la liquidazione equitativa sostituire la prova dell’an debeatur. Le spese di lite sono state compensate integralmente.

Norme richiamate

• art. 80 TULPS

  L'autorità di pubblica sicurezza non può concedere la licenza per l'apertura di un teatro o di un luogo di pubblico spettacolo, prima di aver fatto verificare da una commissione tecnica la solidità e la sicurezza dell'edificio e l'esistenza di uscite pienamente adatte a sgombrarlo prontamente nel caso di incendio.

  La disposizione deve essere coordinata con l’art. 141 del regolamento di esecuzione del TULPS, che per i locali con capienza pari o inferiore a 200 persone sostituisce l’intervento della Commissione con la relazione tecnica asseverata prevista dalla disciplina sopravvenuta.

• art. 141, comma 2, R.D. 635/1940

  Per i locali e gli impianti con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone il parere, le verifiche e gli accertamenti di cui al primo comma sono sostituiti, ferme restando le disposizioni sanitarie vigenti, da una relazione tecnica di un professionista iscritto nell'albo degli ingegneri o nell'albo degli architetti o nell'albo dei periti industriali o nell'albo dei geometri che attesta la rispondenza del locale o dell'impianto alle regole tecniche stabilite con decreto del Ministro dell'interno.

  La relazione tecnica asseverata sostituisce integralmente il parere, le verifiche e gli accertamenti della Commissione comunale di Vigilanza per i locali con capienza non superiore a 200 persone.

• art. 141-bis, comma 9, R.D. 635/1940

  Gli accessi della commissione sono comunicati al destinatario del provvedimento finale, che puo' parteciparvi, anche mediante proprio rappresentante, e presentare memorie e documenti.

  La garanzia partecipativa opera in relazione agli accessi della Commissione; nel caso concreto non è stata dimostrata l’effettuazione di un accesso riconducibile a tale previsione.

• art. 4, comma 1, lett. c), d.lgs. 222/2016

  Ha modificato l’art. 141 del regolamento TULPS estendendo l’effetto sostitutivo della relazione tecnica anche al parere della Commissione.

• art. 117, comma 2, lett. h), Cost.

  Attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza; tale competenza fonda l’applicabilità in Sicilia delle modifiche statali al regolamento di esecuzione del TULPS.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La Commissione comunale, priva del potere di esprimere il parere per locali con capienza non superiore a 200 persone, ha adottato un atto nullo per carenza assoluta di attribuzione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto, seguito dalla presentazione di osservazioni e da ulteriore interlocuzione, ha escluso nel caso concreto la violazione del dialogo procedimentale.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  Il risarcimento è escluso per i danni evitabili con l’ordinaria diligenza; il mancato esercizio del diritto di recesso dal contratto di locazione ha impedito di imputare all’Amministrazione i canoni inutilmente pagati.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La mancata contestazione non esonera dalla prova quando si tratta di fatti essenziali rientranti nella sfera conoscitiva esclusiva della parte che agisce per il risarcimento.

• art. 1226 c.c.

  Se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare.

  La liquidazione equitativa riguarda soltanto il quantum debeatur e presuppone la prova dell’esistenza del danno; non può supplire alla mancata prova dell’an debeatur.

Massime di principio

• Per i locali e gli impianti di pubblico spettacolo con capienza complessiva pari o inferiore a 200 persone, l’art. 141, comma 2, del regolamento di esecuzione del TULPS sostituisce integralmente il parere, le verifiche e gli accertamenti della Commissione di vigilanza con la relazione tecnica asseverata di un professionista abilitato, ferme restando le disposizioni sanitarie vigenti.
• Le modifiche statali al regolamento di esecuzione del TULPS adottate in materia di pubblica sicurezza si applicano anche in Sicilia, poiché incidono su una materia rientrante nella competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza; la legislazione regionale in materia edilizia non può derogare a tale disciplina.
• La Commissione comunale di vigilanza che esprima il proprio parere su un locale con capienza non superiore a 200 persone, in un ambito nel quale l’intervento della Commissione è sostituito dalla relazione tecnica asseverata, agisce in assoluta carenza di potere e adotta un atto nullo ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990.
• La nullità dell’atto presupposto adottato in assoluta carenza di potere può riverberarsi sugli atti successivi di diniego e di conferma che abbiano fondato la propria motivazione su quell’atto, determinandone l’annullamento.
• La liquidazione equitativa del danno presuppone la prova dell’esistenza del pregiudizio e può riguardare soltanto la sua quantificazione; non può sostituire la prova dell’an debeatur.
• Nel giudizio risarcitorio, la mancata contestazione dell’Amministrazione non solleva l’attore dall’onere di provare fatti essenziali che rientrano esclusivamente nella sua sfera conoscitiva, come i costi sostenuti, le spese effettivamente pagate e il danno patrimoniale subito.

Come è indicizzato