Sentenza n. 7092/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva richiesto il 7 giugno 2022 l’avvio della VIA statale per un impianto fotovoltaico da 19,830 MWp, integrato da un sistema di accumulo da 20 MW, nell’area SIN Valbasento. Dopo il parere negativo della Soprintendenza della Basilicata, la Soprintendenza speciale per il PNRR aveva espresso un parere tecnico-istruttorio negativo, condividendo le valutazioni di incompatibilità con i valori paesaggistici e culturali dell’area. Il TAR Basilicata aveva dichiarato inammissibile il ricorso perché rivolto contro un atto endoprocedimentale non autonomamente lesivo. Con un unico motivo d’appello, la società ha contestato tale declaratoria, sostenendo che il parere fosse vincolante e immediatamente lesivo ai sensi dell’art. 26, comma 2, d.lgs. 42/2004. Ha distinto il procedimento VIA statale in esame dai procedimenti svolti in conferenza di servizi, nei quali il dissenso può essere superato mediante gli strumenti propri di quel modulo, e ha affermato che nel procedimento in questione mancasse un meccanismo per superare il parere negativo. Ha inoltre dedotto che il sito ricadeva in area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. b), d.lgs. 199/2021 e che, pertanto, il parere paesaggistico avrebbe dovuto essere obbligatorio ma non vincolante. Ha riproposto le censure di merito non esaminate dal TAR. In corso di causa ha richiamato il successivo parere favorevole di compatibilità ambientale della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC del 18 dicembre 2025.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR Basilicata n. 145/2025 è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ribadito che gli atti endoprocedimentali sono immediatamente impugnabili solo quando siano conclusivi e provvedimentali o determinino una lesione giuridica definitiva; tra le eccezioni rientrano i pareri negativi vincolanti che imprimono un esito ineluttabile al procedimento. Nel caso concreto, il parere della Soprintendenza speciale non aveva tale carattere, perché il dissenso del Ministero della Cultura poteva essere superato mediante il deferimento della questione al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988. Tale potere era esercitabile anche prima della modifica dell’art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006 introdotta nel 2024, poiché la disposizione generale della legge n. 400/1988 già consentiva di sottoporre alla deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri le questioni sulle quali fossero emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni. La modifica del 2024, nella parte in cui menziona l’applicabilità di tale meccanismo, ha valore ricognitivo. Il Consiglio ha inoltre chiarito che il riferimento al dissenso del Ministero della Cultura comprende l’atto denominato nella prassi parere tecnico-istruttorio o parere tecnico, emesso dalla Soprintendenza speciale, che esprime il provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze territoriali. L’art. 26 d.lgs. 42/2004 non esclude il ricorso al meccanismo di superamento del dissenso previsto dalla legge n. 400/1988. Anche l’asserita erronea qualificazione dell’area come non idonea non rendeva immediatamente lesivo il parere: tale questione poteva essere fatta valere dall’amministrazione nel procedimento di superamento del dissenso o dedotta e dimostrata successivamente in giudizio. Le censure di merito riproposte non sono state esaminate, data la conferma dell’inammissibilità del ricorso originario. La società è stata condannata a rifondere ai due Ministeri le spese del giudizio d’appello, liquidate complessivamente in euro 6.000,00, oltre accessori di legge e rimborso spese generali del 15%.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  La formulazione dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis) della legge n. 400/1988 consente in via generale al Presidente del Consiglio dei Ministri di deferire alla deliberazione collegiale di tale Consiglio le questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti.

  Il potere di deferire la questione al Consiglio dei Ministri, per superare il dissenso tra amministrazioni, è previsto in via generale e può operare anche nel procedimento VIA in esame, indipendentemente dal fatto che il procedimento si svolga in conferenza di servizi.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  La formulazione dell’art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 152/2006, introdotta dall’art. 1, comma 1, del d.l. 17 ottobre 2024, n. 153, che espressamente prevede che “può applicarsi l'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400” nel caso venga espresso il “dissenso del Ministero della cultura rispetto al parere favorevole della Commissione di cui all'articolo 8, comma 1, o della Commissione di cui all'articolo 8, comma 2-bis” ha dunque una valenza meramente ricognitiva, il cui effetto giuridicamente precettivo è contenuto nel periodo successivo laddove si prevede che, qualora “l'atto adottato ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988, venga superato il dissenso del Ministero della cultura, l'atto medesimo sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole, che comprende l'autorizzazione di cui al primo periodo”.

  La disposizione, nella parte in cui richiama il ricorso all’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, ha valore ricognitivo, poiché il potere di deferimento esisteva già in via generale; la previsione precettiva disciplina invece gli effetti dell’atto adottato dal Consiglio dei Ministri quando supera il dissenso.

• art. 29, comma 2, d.l. 77/2021

  A tale riguardo, va puntualizzato il “dissenso del Ministero della cultura” a cui fa riferimento l’attuale formulazione della norma, ossia il diniego di concerto, coincide con l’atto denominato nella prassi “parere tecnico-istruttorio” o “parere tecnico” ed emanato dalla Soprintendenza speciale, la quale ai sensi dell’art. 29, comma 2, del d.l. n. 77/2021 (e in ragione di quanto previsto dell’art. 23 del d.P.C.M. n. 57/2024) esprime il “provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, avvalendosi di queste ultime per l'attività istruttoria”.

  Nel quadro organizzativo richiamato, la Soprintendenza speciale esprime il provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze territoriali, avvalendosi di queste ultime per l’istruttoria; il parere tecnico-istruttorio oggetto di causa corrisponde quindi al dissenso del Ministero della Cultura.

• art. 26, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  Tale norma, infatti, interpretata dalla giurisprudenza nel senso di non impedire l’applicazione del meccanismo del dissenso espresso dall’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali e del paesaggio, quando il procedimento si svolge mediante la conferenza di servizi, non impedisce nemmeno l’applicazione dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), legge n. 400/1988, che consente, attraverso una deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri, organo competente a determinare la politica generale del Governo e, ai fini dell’attuazione di essa, l’indirizzo generale dell'azione amministrativa (art. 2, comma 1, legge n. 400/1988), sollecitata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di esprimere in maniera unitaria quella che è la sintesi degli interessi coinvolti nella vicenda devoluta all’esame del consesso di vertice del potere esecutivo dello Stato.

  La previsione della conclusione negativa della VIA in caso di incompatibilità del progetto con la tutela dei beni culturali non esclude il meccanismo di superamento del dissenso tramite deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri previsto dalla legge n. 400/1988.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  Pur a voler ipotizzare la sussistenza di tale erronea qualificazione di non idoneità e, perciò, a voler ritenere “vincolante” l’apporto procedimentale del Ministero della cultura, ciò non elide la sussistenza di un meccanismo che consente di superare il dissenso e la possibilità che l’erronea qualificazione dell’area venga fatta valere direttamente dall’amministrazione interessata nell’ambito del procedimento di cui all’art. 5, comma 2, lett. c-bis), legge n. 400/1988 oppure venga successivamente dedotta e dimostrata in giudizio dall’istante.

  Anche assumendo che l’area sia idonea e che, in base alla disposizione, il parere paesaggistico debba essere non vincolante, l’asserita erronea qualificazione non rende autonomamente lesivo il parere, poiché può essere fatta valere nel procedimento di superamento del dissenso o successivamente in giudizio.

Massime di principio

• Gli atti endoprocedimentali sono autonomamente e immediatamente impugnabili soltanto quando abbiano natura conclusiva e provvedimentale o siano idonei a produrre una lesione giuridica definitiva. Un parere negativo è immediatamente lesivo se, essendo vincolante, imprime un esito ineluttabile alla decisione finale e non lascia incertezza sul contenuto o sull’esito del procedimento.
• La disponibilità di un meccanismo legale che consenta di superare il dissenso di un’amministrazione impedisce di qualificare come ineluttabile l’effetto di un parere negativo endoprocedimentale e, quindi, esclude di regola la sua immediata lesività.
• Il potere del Presidente del Consiglio dei Ministri di deferire al Consiglio dei Ministri questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni, previsto in via generale dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, può operare anche in un procedimento di VIA statale non svolto in conferenza di servizi. Il richiamo a tale potere introdotto successivamente nella disciplina della VIA ha valore ricognitivo quanto alla sua applicabilità.
• L’art. 26 d.lgs. 42/2004, che disciplina l’espressione del dissenso del Ministero della Cultura nei procedimenti di VIA, non esclude il ricorso al meccanismo di superamento del dissenso mediante deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri.

Come è indicizzato