Sentenza n. 1688/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la delibera con cui il Comune ha revocato la precedente delibera di adozione della Variante n. 4 al Piano degli Interventi, limitatamente alla parte concernente il loro accordo pubblico-privato ex art. 6 della l.r. Veneto n. 11/2004. L'accordo prevedeva il mutamento della destinazione urbanistica dell'area, il riconoscimento di una volumetria di 50.000 mc e specifiche opere e contributi a beneficio pubblico, quantificati in circa 1.747.000 euro. Le ricorrenti hanno dedotto: violazione dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 e dell'art. 18 l.r. Veneto n. 11/2004; carenza assoluta di motivazione, difetto dei presupposti, contraddittorietà, irragionevolezza e sviamento; violazione dei principi di buon andamento, giusto procedimento, lealtà, buona fede e legittimo affidamento; violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990; illegittima mancata considerazione delle interlocuzioni e degli impegni assunti dal Comune, anche con riguardo alla cessione di un'area per parcheggio pubblico. Secondo le ricorrenti, la revoca avrebbe dissimulato la volontà della nuova maggioranza politica di rivedere gli accordi e di aumentare il contributo straordinario richiesto ai proprietari. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità e l'improcedibilità del ricorso, la tardività dell'impugnazione e, nel merito, la legittimità della revoca quale scelta di riorganizzazione della procedura urbanistica, da un procedimento unitario a procedimenti distinti per ciascun accordo.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari del Comune. Ha riconosciuto l'interesse e la legittimazione delle ricorrenti a impugnare la revoca, poiché la delibera revocata recepiva accordi pubblico-privati già dichiarati di rilevante interesse pubblico con autonoma deliberazione, rimasta in vigore. La revoca, pur riguardando un atto di adozione e non di approvazione definitiva, era quindi idonea a incidere direttamente sulla posizione delle ricorrenti. Il TAR ha escluso sia la sopravvenuta carenza di interesse, nonostante l'approvazione della successiva Variante n. 14 e la presentazione di una nuova istanza, sia la tardività, poiché le note regionali e comunali del 2022 non avevano carattere lesivo e il primo atto lesivo era la delibera di revoca del 25 maggio 2023. È stata inoltre respinta l'istanza di rinvio per trattazione congiunta con il diverso ricorso contro la Variante n. 14, non ravvisandosi pregiudizialità o connessione necessaria. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittima la revoca. L'adozione della variante costituisce una fase non conclusiva del procedimento urbanistico e non consolida definitivamente le scelte pianificatorie, che possono essere modificate fino all'approvazione dello strumento. Il Comune poteva quindi sostituire la procedura unitaria relativa agli otto accordi con procedimenti individuali e rivedere i contenuti pianificatori ed economici degli accordi, compreso il contributo straordinario. Il Collegio ha valorizzato sia l'ampio ius variandi dell'amministrazione nella formazione degli strumenti urbanistici, sia le clausole dell'accordo che subordinavano l'efficacia definitiva al recepimento nell'adozione e alla successiva approvazione della variante, prevedendo inoltre la risoluzione automatica dell'accordo in caso di mancata approvazione entro sei mesi. L'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 è stato ritenuto non decisivo, poiché la revoca non incideva su un'utilità definitivamente acquisita, ma su una fase ancora provvisoria della pianificazione. Il TAR ha escluso la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, sia perché tale disposizione non si applica agli atti di pianificazione ai sensi dell'art. 13 l. n. 241/1990, sia perché vi erano state interlocuzioni con i privati. È stato negato anche il legittimo affidamento, in quanto le ricorrenti conoscevano la natura provvisoria dell'iter e avevano assunto il rischio del mancato perfezionamento dell'accordo. Infine, non è stato ravvisato sviamento: la revisione degli accordi e l'aumento del contributo straordinario rientravano nella rivalutazione discrezionale delle esigenze di interesse pubblico durante la formazione dello strumento urbanistico. Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna solidale delle ricorrenti al pagamento di 4.000 euro al Comune per spese e onorari, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto non direttamente applicabile la disciplina della revoca di provvedimenti attributivi di utilità definitivamente acquisite, poiché l'atto revocato costituiva una fase provvisoria e non conclusiva del procedimento di pianificazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione sul preavviso di rigetto non si applica agli atti di pianificazione urbanistica, in forza dell'esclusione prevista dall'art. 13 l. 241/1990.

• art. 13 l. 241/1990

  Gli atti di pianificazione urbanistica sono sottratti all'applicazione dell'art. 10-bis l. 241/1990.

• art. 6 l.r. Veneto 11/2004

  L'accordo pubblico-privato diviene efficace in relazione alla sua conferma nel piano approvato; prima dell'approvazione definitiva non determina una posizione consolidata del privato.

• art. 18 l.r. Veneto 11/2004

  Disciplina il procedimento di formazione e approvazione del Piano degli Interventi, articolato nelle fasi di adozione e approvazione.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  La controversia matura deve essere decisa senza rinvii, salvo casi eccezionali; nel caso concreto non ricorrevano ragioni sufficienti per differire la trattazione in attesa di un diverso giudizio.

• art. 48 c.p.a.

  Ha consentito la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario originariamente proposto.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Ha fondato l'opposizione del Comune alla decisione del ricorso straordinario in sede amministrativa e la conseguente trasposizione davanti al TAR.

Massime di principio

• L'adozione di una variante urbanistica costituisce una fase non conclusiva del procedimento di pianificazione e, fino all'approvazione definitiva, non consolida le scelte dell'amministrazione né attribuisce al privato un diritto alla loro conservazione.
• Nel corso del procedimento di formazione dello strumento urbanistico, l'amministrazione può esercitare lo ius variandi e modificare, revocare o sostituire le scelte inizialmente adottate, anche passando da una procedura unitaria a procedimenti distinti, senza essere vincolata alle valutazioni espresse nella fase di adozione.
• Un accordo pubblico-privato di pianificazione dichiarato di interesse pubblico non attribuisce una posizione consolidata quando la sua efficacia sia subordinata al recepimento nello strumento urbanistico adottato e alla successiva approvazione definitiva, soprattutto se l'accordo prevede espressamente la risoluzione in caso di mancata approvazione entro un determinato termine.
• La revoca dell'adozione di una variante urbanistica è direttamente impugnabile quando l'adozione recepisce accordi pubblico-privati già autonomamente dichiarati di interesse pubblico e la sua rimozione incide concretamente sulla prosecuzione dell'iter e sulla posizione dei proponenti.
• L'art. 10-bis l. 241/1990 non si applica agli atti di pianificazione urbanistica per effetto dell'art. 13 della stessa legge; resta comunque necessario che l'amministrazione assicuri un'istruttoria coerente con la natura e la fase del procedimento e tenga conto delle interlocuzioni eventualmente svolte con gli interessati.
• Prima dell'approvazione definitiva dello strumento urbanistico, la dichiarazione di interesse pubblico dell'accordo e l'adozione della variante non generano, di per sé, un legittimo affidamento tutelabile alla conservazione della destinazione urbanistica, della volumetria o dei parametri economici originariamente concordati.

Come è indicizzato