Sentenza n. 13018/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha contestato il sistema di ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, impugnando gli atti ministeriali e gli accordi che hanno fissato e certificato il tetto e il relativo superamento, nonché gli atti regionali di individuazione delle aziende obbligate e degli importi dovuti. Ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la fissazione del tetto regionale nel 2019 e la richiesta di ripiano successiva avrebbero avuto carattere retroattivo, leso il legittimo affidamento e alterato l’equilibrio economico dei contratti di fornitura conclusi all’esito di gare pubbliche. Ha inoltre dedotto l’illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, la violazione della libertà d’impresa, dei principi eurounitari e delle regole sull’evidenza pubblica. Con i motivi aggiunti ha contestato i provvedimenti regionali che individuavano le aziende soggette al ripiano e quantificavano le somme da versare.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018, in quanto diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria, ragionevole e proporzionato, sufficientemente determinato dalla legge e non lesivo dei principi di irretroattività, affidamento e libertà d’impresa. L’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non ha introdotto un nuovo obbligo sostanziale. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né il prezzo né l’esito delle gare, incidendo sulla complessiva situazione patrimoniale delle imprese. I ricorsi per motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: gli atti regionali hanno natura meramente vincolata, tecnica e ricognitiva, poiché si limitano a calcolare il fatturato, individuare le imprese e applicare percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali. La pretesa dell’impresa riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo, da far valere davanti al giudice ordinario. È stata riconosciuta la facoltà di riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha posto inizialmente il relativo ripiano a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina il payback dei dispositivi medici, individuando le aziende obbligate, le percentuali di ripiano, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura per le annualità 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha precisato che il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, definendo la procedura speciale per l’individuazione delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato a ridurre l’onere del payback per le aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente oggetto della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata dal giudice amministrativo priva di giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, dovendosi applicare il criterio ordinario fondato sulla natura della situazione giuridica sostanziale.

• sentenza Corte costituzionale n. 140 del 2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018, escludendo violazioni della libertà d’impresa, della riserva di legge, dell’irretroattività e del legittimo affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139 del 2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che avevano instaurato controversie, la riduzione al 48% della quota di ripiano prevista dall’art. 8, comma 3, d.l. n. 34/2023.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l’obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture, anche se la concreta determinazione del tetto regionale e degli importi è intervenuta successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e non modifica l’esito delle gare, l’entità delle forniture o il prezzo contrattuale; esso incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo legale di compartecipazione alla spesa sanitaria.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende, applicare percentuali predeterminate e quantificare matematicamente le somme dovute, costituiscono attività vincolata, tecnica e ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo della quota di payback individualmente dovuta, quando gli atti regionali si collocano a valle della fissazione statale del tetto e della certificazione del suo superamento, attengono a un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste se si contesta l’esercizio di un potere autoritativo, mentre spetta al giudice ordinario la controversia collocata a valle del potere, relativa a un rapporto obbligatorio paritario e al quantum di un credito o debito patrimoniale.

Come è indicizzato