Sentenza n. 396/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva confermato: a) l’ordinanza comunale di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi relativa a un locale destinato a sala ristorante, con chiusure esterne e tramezzature interne non assentite, nonché a una veranda coperta con pareti finestrate e ripostiglio, ritenuta priva di titolo; b) il diniego di sanatoria relativo a un manufatto in muratura destinato a cucina e servizi igienici al servizio di una pizzeria, ubicato entro la fascia dei 150 metri dalla battigia. Gli appellanti hanno dedotto l’illegittimità dell’ordine demolitorio per il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere, la necessità di una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico attuale, la violazione del legittimo affidamento, il difetto di istruttoria e la natura precaria o pertinenziale delle opere, invocando l’art. 20 della l.r. n. 4/2003. Hanno inoltre sostenuto la sproporzione della demolizione rispetto alla modesta entità degli interventi. Quanto al diniego di sanatoria, hanno dedotto che il manufatto di cucina e servizi igienici sarebbe stato direttamente funzionale alla fruizione del mare e quindi rientrante nell’eccezione prevista dall’art. 15 della l.r. n. 78/1976; hanno altresì invocato la successiva classificazione dell’area nel PRG come zona destinata ad attività turistico-ricettive all’aria aperta, il tempo trascorso dalla domanda di condono e gli atti amministrativi favorevoli intervenuti nel frattempo.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. Il CGARS ha confermato che l’ordine di demolizione di opere abusive costituisce esercizio di potere vincolato e non necessita, neppure in presenza di un lungo intervallo temporale, di una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità. Il mero decorso del tempo e l’inerzia comunale non fanno sorgere un affidamento tutelabile alla conservazione dell’abuso; occorrono elementi univoci, specifici e oggettivamente incompatibili con il successivo esercizio del potere repressivo. Nel caso concreto, il sopralluogo aveva individuato puntualmente le opere, distinguendo quelle difformi dal titolo del 2002 da quelle totalmente prive di titolo. L’autorizzazione, il certificato provvisorio di agibilità, l’autorizzazione allo scarico, la conformità degli impianti e le interlocuzioni sul condono operavano su piani diversi e non avevano efficacia sanante né attestavano la conformità urbanistico-edilizia. È stata esclusa anche la carenza istruttoria. Il richiamo alla proporzionalità non è stato accolto, poiché la demolizione costituisce la reazione tipica all’accertamento dell’abuso e la proporzione tra illecito e misura ripristinatoria è già conformata dalla legge; inoltre gli appellanti non avevano indicato quale diversa misura avrebbe dovuto essere adottata. L’art. 20 della l.r. n. 4/2003 non attribuisce una generale franchigia edilizia alle strutture qualificate come precarie: il regime semplificato presuppone il rispetto delle norme urbanistiche e dei vincoli, oltre a strutture effettivamente precarie e non stabilmente incidenti sull’assetto edilizio. La veranda chiusa, con struttura portante, pareti finestrate e ripostiglio, costituiva invece un organismo stabile e funzionale all’attività di ristorazione; inoltre il vincolo costiero di inedificabilità assoluta rendeva comunque inapplicabile la disciplina regionale di favore. Quanto al diniego di sanatoria, il manufatto destinato a cucina e servizi igienici non è stato ritenuto opera direttamente destinata alla fruizione del mare: la sua funzione era di servizio all’attività imprenditoriale e non di immediato godimento del mare o della costa. La successiva zonizzazione comunale in zona “Fb” non poteva derogare al vincolo legale regionale, né rendere sanabile ex post un’opera incompatibile con l’art. 15 della l.r. n. 78/1976. Anche il diniego di condono aveva natura vincolata: accertata l’assenza dei presupposti legali, l’amministrazione non doveva svolgere una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, né motivare specificamente sul lungo tempo trascorso o sull’affidamento. Nulla è stato disposto sulle spese, poiché il Comune non si era costituito.

Norme richiamate

• art. 15, comma 1, lett. a), l.r. n. 78/1976

  Entro la fascia dei 150 metri dalla battigia sono consentite soltanto opere e impianti destinati alla diretta fruizione del mare e la ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi già realizzati.

  La disposizione introduce un vincolo legale di inedificabilità assoluta nella fascia costiera, derogabile soltanto nei casi tassativi previsti dalla legge. La nozione di opere destinate alla diretta fruizione del mare deve essere interpretata restrittivamente e non comprende manufatti destinati a servizi di supporto di un’attività commerciale o ricettiva.

• art. 20 l.r. n. 4/2003

  La disposizione contempla la chiusura di terrazze, verande e balconi e la copertura di spazi interni con strutture precarie, subordinando il regime alla verifica del rispetto delle norme di sicurezza, urbanistiche e igienico-sanitarie.

  La norma non costituisce una generale esenzione dall’obbligo di titolo edilizio. Il regime semplificato opera solo per strutture realmente precarie e compatibili con gli strumenti urbanistici e con i vincoli esistenti; non può derogare al vincolo costiero di inedificabilità assoluta.

• l.r. n. 78/1976

  La disciplina regionale costituisce il fondamento del vincolo costiero richiamato dal giudice e prevale sulle successive scelte pianificatorie comunali.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere abusive è espressione di un potere vincolato conseguente all’accertamento dell’abuso e della sua persistente incompatibilità con l’assetto urbanistico-edilizio; non richiede una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico attuale al ripristino, neppure quando sia adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell’opera.
• Il mero decorso del tempo, l’inerzia dell’amministrazione e il rilascio di atti amministrativi relativi all’agibilità, agli scarichi o alla conformità degli impianti non fanno sorgere un affidamento tutelabile alla conservazione di opere abusive, se tali atti non hanno contenuto sanante e non sono oggettivamente incompatibili con il successivo esercizio del potere repressivo.
• Il regime previsto dall’art. 20 della l.r. n. 4/2003 per strutture precarie, verande e opere assimilate presuppone sia l’effettiva precarietà dell’opera sia la compatibilità con le norme urbanistiche e con i vincoli vigenti; non può legittimare interventi stabili o funzionalmente destinati ad ampliare l’utilizzazione dell’immobile, né può derogare a un vincolo legale di inedificabilità assoluta.
• Il vincolo di inedificabilità entro i 150 metri dalla battigia previsto dall’art. 15 della l.r. n. 78/1976 prevale sulle successive previsioni degli strumenti urbanistici comunali e consente soltanto le tassative opere direttamente destinate alla fruizione del mare o la ristrutturazione degli edifici esistenti nei limiti stabiliti dalla legge.
• La nozione di opera destinata alla diretta fruizione del mare riguarda manufatti che, per natura e funzione intrinseca, rendono possibile o immediato il godimento del mare o della costa; non comprende edifici destinati a cucina, servizi igienici o altri servizi strumentali all’attività commerciale o turistico-ricettiva esercitata in prossimità del litorale.
• Il procedimento di definizione di una domanda di condono o sanatoria è vincolato al riscontro dei presupposti legali. Quando tali presupposti mancano, l’amministrazione non deve comparare l’interesse pubblico alla legalità urbanistica con l’interesse privato alla conservazione dell’opera, né il ritardo nella definizione della domanda può trasformarsi in un titolo implicito alla sanatoria.

Come è indicizzato