Sentenza n. 5695/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il GSE aveva negato alla società la fruizione dei benefici previsti dall’art. 1-septies della legge n. 129/2010, rilevando che la fotografia trasmessa il 30 dicembre 2010 mostrava il trasformatore MT/BT privo dei collegamenti elettrici e non consentiva di provare il completamento dell’impianto entro il termine perentorio del 31 dicembre 2010. Il provvedimento aveva inoltre rideterminato gli incentivi spettanti, ammettendo l’impianto al diverso regime previsto dal d.m. 5 maggio 2011. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che il GSE avesse esercitato un potere di autotutela senza rispettare i relativi presupposti, in quanto avrebbe rivalutato, a distanza di anni, documentazione già esaminata. Il GSE ha appellato deducendo: erronea applicazione dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990; erronea qualificazione dell’attività come autotutela e conseguente errata valutazione del termine ragionevole e dell’affidamento; erroneo riconoscimento dell’originaria sussistenza dei requisiti, in violazione del principio di autoresponsabilità. L’appellata non ha riproposto le domande e le eccezioni assorbite in primo grado, sicché il Consiglio di Stato ha ritenuto rinunciati, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., il primo e il terzo motivo del ricorso originario.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha qualificato il provvedimento GSE come esito di un procedimento di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, avente natura composita: decadenza dal precedente beneficio per carenza dei requisiti originari e ammissione al diverso regime incentivante applicabile. Non si trattava di autotutela decisoria, perché il GSE non aveva riesaminato una questione già specificamente valutata e definita in senso favorevole, ma aveva accertato, solo mediante il sopralluogo del 2018 e il confronto tra lo stato dei luoghi e la documentazione fotografica del 2010, che l’impianto non risultava completato nei termini. La fotografia trasmessa costituiva la prova obiettiva richiesta della completa installazione e connessione dei componenti essenziali; la mancata rappresentazione del collegamento del trasformatore impediva di dimostrare il completamento entro il 31 dicembre 2010. Documenti di trasporto, dichiarazioni tecniche, asseverazione e indicazione del tempo necessario per eseguire il collegamento non potevano sostituire la documentazione fotografica prescritta. Il Collegio ha escluso altresì un legittimo affidamento, poiché l’incentivo era stato riconosciuto sulla base di dati forniti dall’interessato e sottoposti a successiva verifica, e nessun affidamento può consolidarsi prima del positivo esito dei controlli. Quanto al termine ragionevole dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il Consiglio di Stato ha rilevato che la disciplina introdotta dall’art. 56 d.l. n. 76/2020 non era retroattiva e che il termine doveva decorrere dall’entrata in vigore della novella del 16 luglio 2020, sicché il provvedimento del 9 agosto 2021 era tempestivo. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1-septies d.l. n. 105/2010, convertito dalla l. n. 129/2010

  Le tariffe incentivanti [...] sono riconosciute a tutti i soggetti che [...] abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico, abbiano comunicato [...] la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011.

  Il completamento dell’installazione entro il 31 dicembre 2010 costituisce condizione essenziale per l’accesso al regime incentivante; la relativa prova deve essere fornita secondo le modalità previste dalla disciplina di riferimento.

• art. 1-septies, comma 1-bis, d.l. n. 105/2010, convertito dalla l. n. 129/2010

  La comunicazione [...] è accompagnata da asseverazione [...] di effettiva conclusione dei lavori [...]

  L’asseverazione accompagna la documentazione richiesta, ma non sostituisce la documentazione fotografica necessaria a rappresentare obiettivamente il completamento dell’impianto.

• art. 42, commi 1 e 3, d.lgs. n. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate [...] siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE [...] dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  La norma attribuisce al GSE un potere permanente di verifica e controllo sulla spettanza degli incentivi e consente, in presenza di violazioni rilevanti, di disporre il rigetto o la decadenza e il recupero delle somme. L’esercizio di tale potere, quando fondato su nuovi elementi emersi dal controllo, non costituisce autotutela decisoria.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  I presupposti dell’autotutela non si applicano alla verifica ex post che accerti, sulla base di elementi nuovi, l’originaria carenza dei requisiti per l’incentivo. Per la disciplina introdotta dalla novella del 2020, il termine ragionevole decorre dalla relativa entrata in vigore e non dal precedente provvedimento di ammissione.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  La modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 non ha natura interpretativa né efficacia retroattiva e si applica ai procedimenti pendenti o nei casi e alle condizioni espressamente previsti dalla disposizione transitoria.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In appello si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite in primo grado se la parte appellata non le ripropone espressamente.

Massime di principio

• Il provvedimento con cui il GSE, all’esito di un controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, accerta mediante sopralluogo e confronto documentale l’originaria carenza dei requisiti per l’incentivo costituisce esercizio del potere di verifica e decadenza, non autotutela decisoria, quando l’accertamento si fonda su elementi nuovi emersi durante il controllo e non su una diversa rivalutazione di una questione già specificamente esaminata e definita in senso favorevole.
• La documentazione fotografica richiesta per dimostrare il completamento di un impianto fotovoltaico entro il termine previsto dalla legge ha funzione probatoria obiettiva e vincolante; l’omessa rappresentazione fotografica di componenti essenziali o dei relativi collegamenti impedisce di provare il perfezionamento della fattispecie incentivante.
• Nel regime di incentivazione per impianti da fonti rinnovabili opera il principio di autoresponsabilità: il soggetto interessato deve fornire tempestivamente e integralmente gli elementi probatori richiesti per dimostrare la sussistenza delle condizioni di accesso, senza poter integrare dopo la scadenza del termine la documentazione fotografica iniziale con prove atipiche o dichiarazioni sostitutive.
• L’asseverazione del tecnico, i documenti di trasporto, le dichiarazioni dell’installatore e la documentazione relativa alle caratteristiche tecniche dell’impianto non possono sostituire la documentazione fotografica prescritta per provare l’effettiva installazione e connessione dei componenti essenziali entro il termine di legge.
• Prima del positivo esito dei controlli previsti dalla disciplina incentivante, il beneficiario non può vantare un legittimo affidamento consolidato sulla spettanza e sulla permanenza degli incentivi, soprattutto quando l’ammissione sia fondata su dati e documenti forniti dallo stesso interessato e successivamente risultati non confermati.
• La novella del 2020 dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, che richiama i presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 per i provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non ha efficacia retroattiva; per i provvedimenti soggetti alla nuova disciplina, il termine ragionevole decorre dall’entrata in vigore della novella e non dalla data dell’originaria ammissione all’incentivo.

Come è indicizzato