Sentenza n. 2598/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta, suddivisa in quattro lotti, per l’affidamento triennale dei servizi di manutenzione edile e impiantistica degli edifici di EUR s.p.a.; il lotto n. 4 concerne il Roma Convention Center-La Nuvola. L’offerta dell’impresa appellante, prima graduata, prevedeva ribassi distinti per i servizi a canone e per quelli extra-canone. Sottoposta a verifica di anomalia, l’impresa è stata esclusa perché la stazione appaltante ha ritenuto che, nelle successive giustificazioni, avesse modificato le voci di costo dell’offerta economica, in particolare quelle relative ai servizi extra-canone. Nelle prime giustificazioni erano stati indicati costi complessivi pari a euro 3.657.766,74, calcolati sull’intero importo posto a base di gara; nella successiva audizione i costi erano stati rideterminati in euro 2.687.543,06, corrispondenti all’importo risultante dall’applicazione del ribasso offerto. L’appellante ha sostenuto che si trattasse di una mera riparametrazione, giustificata dal carattere eventuale delle prestazioni extra-canone e dal fatto che l’importo indicato negli atti di gara costituiva soltanto un tetto massimo di spesa. In subordine ha dedotto l’ambiguità della lex specialis, per il contrasto tra il capitolato speciale e il disciplinare quanto al parametro economico su cui calcolare i costi, invocando il favor partecipationis e il principio del risultato. Il RTI controinteressato ha inoltre riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata impugnazione di un’autonoma ragione di esclusione relativa all’anomalia dell’offerta.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima l’esclusione perché l’impresa, nel corso della verifica di anomalia, non si è limitata a chiarire l’offerta, ma ha modificato i dati economici sui quali essa era stata originariamente costruita. La variazione ha riguardato i costi del personale, dei materiali, dei noli e trasporti, nonché le spese generali e i costi della sicurezza, con conseguente riduzione complessiva dei costi da euro 3.657.766,74 a euro 2.687.543,06 e del margine atteso da euro 676.980,13 a euro 419.727,68. Secondo il Collegio, la successiva rimodulazione sul valore ribassato ha avuto l’effetto sostanziale di ridurre le voci di costo per mantenere invariata la percentuale di ribasso, integrando la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta e prospettando, secondo quanto già rilevato dalla stazione appaltante e dal TAR, l’insostenibilità dell’offerta. Il motivo fondato sull’ambiguità della lex specialis è stato respinto: il disciplinare stabiliva espressamente che il ribasso per i servizi extra-canone dovesse applicarsi all’importo a base di gara e ai prezzari di riferimento, mentre il capitolato chiariva soltanto che l’importo costituiva il tetto massimo di spesa e che EUR avrebbe potuto non stipulare contratti applicativi o stipularli per un importo inferiore. Le disposizioni sono state ritenute coerenti e tali da individuare chiaramente il parametro economico di riferimento. Il richiamo al principio del risultato non consente una lettura sostanzialistica idonea a superare la modifica dell’offerta. L’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse non è stata esaminata, essendo sufficiente la reiezione nel merito dell’appello. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è richiamata per la riproposizione in appello dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado; il Consiglio di Stato non l’ha esaminata perché l’appello è stato respinto nel merito.

• art. 17 del disciplinare di gara

  La disposizione prevedeva l’indicazione di una percentuale di ribasso per i servizi extra-canone, da applicare all’importo a base di gara e ai prezzari di riferimento.

• art. 18.3, sub B), del disciplinare di gara

  La stessa percentuale di ribasso sarà applicata all’importo a base di gara ed ai prezzari di riferimento indicati nel Capitolato Speciale di Appalto.

  La clausola individuava il parametro economico sul quale applicare il ribasso per i servizi extra-canone.

• art. 3 del capitolato speciale d’appalto

  Trattandosi di un accordo quadro va precisato che gli importi sopra indicati servono esclusivamente a identificare il tetto massimo di spesa.

  La qualificazione dell’importo come tetto massimo non escludeva che l’offerta dovesse essere calibrata sull’importo a base di gara, ma chiariva soltanto che EUR non era obbligata a esaurire tale plafond mediante contratti applicativi.

• art. 15.3 del capitolato speciale d’appalto

  Tutti i servizi di manutenzione a richiesta/guasto o danno, i presidi a richiesta per eventi ed i lavori di manutenzione straordinaria extra-canone, saranno valorizzati in base ai Prezzari DEI [...] applicando il ribasso formulato in sede di gara.

  La disposizione confermava l’applicazione del ribasso offerto in gara alle prestazioni extra-canone e ai relativi prezzari.

Massime di principio

• Nel procedimento di verifica dell’anomalia l’operatore economico può chiarire e giustificare l’offerta presentata, ma non può modificarne gli elementi economici sostanziali né rideterminare le voci di costo sulle quali l’offerta è stata originariamente costruita.
• Integra modifica dell’offerta la successiva riduzione delle voci di costo relative a personale, materiali, noli, spese generali e sicurezza, effettuata per adeguare il conto economico all’importo ricavabile dall’applicazione del ribasso e mantenere così invariata la percentuale offerta.
• Quando la lex specialis stabilisce che il ribasso percentuale per prestazioni eventuali o extra-canone si applica all’importo a base di gara e ai prezzari di riferimento, la qualificazione dell’importo come tetto massimo di spesa indica soltanto il limite massimo degli ordinativi o dei contratti applicativi e non rende indeterminato il parametro di formulazione dell’offerta.
• La verifica di anomalia non può essere utilizzata per sostituire al conto economico originariamente presentato un diverso assetto dei costi, anche quando le prestazioni oggetto dell’accordo quadro siano eventuali e possano essere richieste in misura inferiore al plafond massimo.
• Il principio del risultato non consente di superare il principio di immodificabilità dell’offerta quando la successiva rimodulazione economica incide sulle condizioni sostanziali dell’offerta e sulla sua sostenibilità.

Come è indicizzato