Sentenza n. 3996/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR che aveva accolto le doglianze della concessionaria uscente contro le deliberazioni comunali e la determinazione di indizione delle procedure selettive per l'assegnazione di nuove concessioni demaniali marittime, nonché contro la determinazione di aggiudicazione nella parte relativa alla proroga temporanea delle concessioni preesistenti. L'appello ha dedotto: violazione del giudicato e del ne bis in idem rispetto alla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 4480/2024; mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti e acquiescenza della società; omessa notificazione all'AGCM quale controinteressata; erroneità della sentenza nella parte in cui aveva escluso l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso; inapplicabilità della disciplina sopravvenuta del d.l. n. 131/2024, perché la concessione sarebbe scaduta il 31 dicembre 2023 e non sarebbe stata in essere alla data di entrata in vigore della nuova disciplina; contrasto della proroga legislativa con il diritto dell'Unione europea e illegittimità della statuizione secondo cui il Comune avrebbe dovuto mantenere la concessione fino alla stipula del nuovo atto concessorio. La questione decisiva riguardava l'interpretazione degli artt. 3, comma 1, e 4, comma 7, della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, e la legittimità della limitazione della proroga al 15 settembre 2025 dopo la conclusione della gara e l'aggiudicazione delle nuove concessioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza di primo grado, respingendo il ricorso e i motivi aggiunti nelle parti oggetto di appello. Il Collegio ha ritenuto assorbente il sesto motivo, concernente la legittimità della limitazione della proroga al 15 settembre 2025, dichiarando assorbiti i motivi relativi al giudicato, al ne bis in idem, alla mancata impugnazione degli atti presupposti, alla mancata notifica all'AGCM, all'acquiescenza e alla pretesa scadenza della concessione nel 2023. Gli artt. 3, comma 1, e 4, comma 7, della l. n. 118/2022, nel testo vigente, sono stati interpretati nel senso che il 30 settembre 2027 costituisce il limite massimo della proroga delle concessioni in essere e non un termine minimo o necessariamente inderogabile. La proroga ha natura tecnica ed è funzionale alla programmazione e allo svolgimento delle gare; una volta conclusa la procedura e individuati i nuovi concessionari, l'amministrazione può anticipare la cessazione dei rapporti preesistenti, purché ciò avvenga per il tempo strettamente necessario e con adeguata motivazione. La fissazione del 15 settembre 2025 è stata ritenuta non irragionevole né illogica, poiché funzionale a garantire lo svolgimento della stagione balneare e le operazioni prodromiche al subentro dei nuovi concessionari. L'art. 4, comma 7, non impone la perdurante efficacia della concessione uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma si limita a rendere legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino a tale stipula, evitando le sanzioni per occupazione abusiva o la richiesta della relativa indennità. La disciplina nazionale, così interpretata, non contrasta con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE né con l'art. 49 TFUE e non deve essere disapplicata. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 [...] le concessioni demaniali marittime [...] per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive

  Il termine del 30 settembre 2027 costituisce il limite massimo della proroga delle concessioni in essere, funzionale alla programmazione e allo svolgimento delle gare, ma non impedisce la cessazione anticipata quando la procedura selettiva sia stata conclusa e i nuovi concessionari siano pronti al subentro.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  la P.A. avvia la procedura di affidamento [...] almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio [...] in sede di prima applicazione [...] in ogni caso entro il 30 giugno 2027

  La disposizione conferma l'obbligo dell'amministrazione di avviare tempestivamente le procedure di gara e attribuisce al 30 giugno 2027 natura di termine massimo per l'avvio delle procedure in sede di prima applicazione.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Fino alla data di stipulazione dell'atto che regola il rapporto concessorio, l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima

  La norma non mantiene necessariamente efficace la concessione uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma legittima l'occupazione dell'area fino a quel momento, evitando le conseguenze sanzionatorie o patrimoniali dell'occupazione abusiva.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Gli effetti della disposizione [...] non pregiudicano la validità delle procedure selettive [...] nel rispetto [...] delle modalità e dei criteri di cui all'articolo 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118

  La disciplina sopravvenuta coordina la proroga legislativa con le procedure selettive già deliberate o successivamente avviate, senza impedire la prosecuzione delle gare e l'instaurazione anticipata del nuovo regime concessorio.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  L'affidamento delle concessioni demaniali deve avvenire mediante procedure competitive quando la risorsa è scarsa; una proroga tecnica, strettamente funzionale allo svolgimento della gara e non diretta a ritardarla, è compatibile con il diritto dell'Unione.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale della proroga, interpretata come misura tecnica e temporanea collegata all'espletamento delle gare, non contrasta con la libertà di stabilimento.

• art. 1161 codice della navigazione

  Il richiamo contenuto nell'art. 4, comma 7, l. n. 118/2022 serve a escludere l'illegittimità dell'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto.

Massime di principio

• Nella disciplina delle concessioni demaniali marittime, il termine legale del 30 settembre 2027 costituisce un limite massimo della proroga delle concessioni in essere e non attribuisce al concessionario il diritto a mantenerle fino a quella data o fino alla stipula del nuovo atto concessorio.
• La proroga delle concessioni demaniali marittime è compatibile con il diritto dell'Unione soltanto in quanto proroga tecnica, strettamente funzionale all'ordinata programmazione e conclusione delle procedure competitive e non utilizzabile per ritardare l'instaurazione del nuovo regime concorrenziale.
• Quando la procedura selettiva sia stata conclusa e i nuovi concessionari siano pronti al subentro, l'amministrazione può disporre motivatamente la cessazione anticipata delle concessioni prorogate, anche prima del termine massimo previsto dalla legge, per il tempo strettamente necessario alle operazioni di subentro.
• L'art. 4, comma 7, della l. n. 118/2022 legittima l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente fino alla stipula dell'atto regolatore del nuovo rapporto, ma non impone la perdurante efficacia della concessione uscente fino a tale stipula.
• La fissazione di una scadenza uniforme per le concessioni uscenti, collegata alle esigenze della stagione balneare e alle operazioni preparatorie al subentro dei nuovi concessionari, non è irragionevole o illogica se risulta funzionale alla conclusione della transizione verso il nuovo assetto concorrenziale.
• Nella prima applicazione della disciplina sulle concessioni demaniali marittime, il termine del 30 giugno 2027 per l'avvio delle gare e quello del 30 settembre 2027 per la proroga devono essere interpretati come termini massimi e acceleratori; la regola ordinaria è l'avvio e la conclusione delle procedure senza indugio.

Come è indicizzato