Tribunale, Sentenza T-381/20

Recupero di costi del personale e danni in due grant agreements FP7

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 272 TFUE proposto da Datax sp. z o.o. contro la European Research Executive Agency (REA) in relazione a due accordi di sovvenzione conclusi nell'ambito del Settimo programma quadro per la ricerca, lo sviluppo tecnologico e le attività di dimostrazione (2007-2013), denominati HELP e GreenNets. Il contenzioso nasce dal recupero di contributi UE e dei corrispondenti danni contrattuali, dopo un'indagine OLAF che aveva sollevato dubbi sulla reale consistenza dei costi del personale dichiarati per un ricercatore.

Fatti e svolgimento del procedimento

REA aveva concluso con il coordinatore del consorzio il grant agreement relativo al progetto HELP e, in un secondo momento, un altro accordo relativo a GreenNets. In entrambi i progetti il ricercatore interessato aveva svolto un ruolo rilevante, ma OLAF, nel rapporto finale del 14 aprile 2015, aveva concluso per irregolarità e condotte fraudolente, osservando che il ricercatore aveva contemporaneamente svolto più attività lavorative e dichiarato ore in progetti UE in misura incompatibile con una prestazione a tempo pieno credibile.

Sulla base di tale rapporto, nel 2019 la REA aveva avviato il recupero di somme corrispondenti ai contributi versati e ai danni previsti contrattualmente. Dopo uno scambio di lettere preinformative, la REA aveva poi emesso debit notes per il pagamento. Datax ha agito dinanzi al Tribunale chiedendo, tra l'altro, l'accertamento dell'eleggibilità dei costi del personale, la declaratoria di insussistenza dell'obbligo di pagare i danni e l'ordine alla REA di astenersi da ulteriori azioni.

Giurisdizione e diritto applicabile

Il Tribunale ha affermato la propria giurisdizione ai sensi dell'articolo 272 TFUE, in virtù della clausola compromissoria contenuta nei due accordi di sovvenzione. Quanto al diritto applicabile, ha richiamato le clausole contrattuali, gli atti UE relativi al VII PQ, il regolamento finanziario ratione temporis, cioè il regolamento n. 1605/2002, nonché, in via sussidiaria, il diritto belga.

Il Tribunale ha ricordato che, per i costi del personale, le condizioni generali imponevano che essi fossero costi reali, effettivamente sostenuti, contabilizzati secondo le usuali prassi del beneficiario e riferiti alle sole ore effettivamente lavorate sul progetto, come previsto in particolare dagli articoli II.14 e II.15 delle condizioni generali.

Onere della prova e inattendibilità dei timesheet

Il cuore della decisione riguarda la prova dell'effettività dei costi. Il Tribunale ha ribadito che, secondo un principio fondamentale degli aiuti finanziari UE, l'Unione può sovvenzionare solo spese effettivamente sostenute; il beneficiario deve quindi dimostrare non solo che il progetto è stato realizzato, ma anche che le spese dichiarate sono state realmente incorrenti e conformi alle condizioni del grant.

In presenza di concreti indizi di rischio di inadempimento delle condizioni di eleggibilità, l'onere della prova grava sul beneficiario. Qui l'OLAF report, richiamato dalla REA, mostrava una sovrapposizione implausibile di attività del ricercatore: impiego presso più soggetti, partecipazione ad altri progetti UE e dichiarazione di ore che, nel complesso, arrivavano secondo OLAF fino al 135-270% di un equivalente a tempo pieno. Secondo il Tribunale, ciò rendeva i timesheets privi di credibilità o comunque non abbastanza affidabili da superare la presunzione di ineligibilità.

Documenti prodotti da Datax e loro insufficienza

Datax aveva cercato di provare l'effettività dei costi con diversi documenti: rapporti di valutazione dei progetti, timesheets, registro dei viaggi di lavoro, movimenti bancari, certificato di impiego e fotografie di riunioni. Il Tribunale ha però ritenuto che nessuno di tali elementi fosse idoneo a dimostrare la reale corrispondenza tra ore dichiarate e ore effettivamente lavorate sul progetto.

In particolare, i rapporti di valutazione erano finalizzati a verificare la qualità scientifica e non la legittimità finanziaria dei costi; il registro dei viaggi era troppo generico e non descriveva il lavoro svolto; i movimenti bancari provavano solo il pagamento del compenso; il certificato di impiego e le fotografie non consentivano di quantificare in modo affidabile l'attività lavorativa.

Irrilevanza del giudizio penale nazionale e del diritto del lavoro polacco

Datax invocava anche una decisione del tribunale regionale di Wrocław in un procedimento penale contro il ricercatore, conclusosi senza condanna, nonché il diritto del lavoro polacco, secondo cui il sistema di registrazione delle ore consentirebbe di annotare fino a otto ore al giorno anche se il compito fosse svolto più rapidamente.

Il Tribunale ha escluso che la decisione penale nazionale potesse incidere sulla controversia, poiché il presente giudizio verteva sulla responsabilità contrattuale dell'Unione e rientrava nella competenza esclusiva del Tribunale in base all'articolo 272 TFUE. Ha inoltre ritenuto che un sistema di rilevazione delle ore non ancorato al lavoro effettivamente svolto non fosse compatibile con gli articoli II.14 e II.15 delle condizioni generali, che richiedevano invece costi reali e ore effettive.

Prescrizione e termine ragionevole

La tesi di Datax secondo cui il recupero sarebbe stato "time-barred" è stata respinta. Il Tribunale ha osservato che nessuna delle disposizioni invocate fissava un termine entro cui l'istituzione dovesse avviare il recupero di somme indebitamente pagate in base a un grant agreement. Né l'articolo II.22 delle condizioni generali né l'articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia erano pertinenti per una controversia contrattuale di questo tipo.

Il Tribunale ha poi richiamato la giurisprudenza secondo cui, in mancanza di un termine espresso, le istituzioni devono agire entro un termine ragionevole. Tuttavia, nel caso concreto, il periodo intercorso tra la conoscenza del rapporto OLAF da parte della REA e l'avvio del recupero non è stato ritenuto irragionevole, anche perché la REA aveva, in ogni caso, attenuato la pretesa limitandola al periodo in cui le ore dichiarate superavano in modo manifestamente implausibile il 100% di un full-time equivalent.

Buona fede contrattuale e diritti di difesa

Invocando l'articolo 1134 del codice civile belga, Datax sosteneva che la REA avesse agito in mala fede o in abuso di diritto per aver atteso diversi anni prima di reagire al rapporto OLAF. Il Tribunale ha respinto anche questo motivo: il semplice fatto che il beneficiario ritenga di avere agito in buona fede non impedisce all'istituzione di esercitare il proprio diritto di recupero, specie quando il beneficiario non ha saputo dimostrare la reale eleggibilità dei costi e i dati di fatto contenuti nel rapporto OLAF evidenziavano già la simultaneità di più attività del ricercatore.

Quanto ai diritti di difesa, il Tribunale ha osservato che Datax aveva ricevuto una versione non confidenziale del rapporto OLAF, aveva potuto presentare osservazioni e aveva avuto accesso a documentazione sufficiente per contestare le conclusioni della REA. Non è stata quindi ravvisata alcuna lesione del contraddittorio o della possibilità di difendersi efficacemente.

Proporzionalità del recupero e liquidated damages

Datax sosteneva che, anche a voler ritenere sussistente una violazione, la REA avrebbe potuto recuperare solo una parte delle somme, in misura proporzionata, e non quasi l'intero importo. Il Tribunale ha però ricordato che, in materia di sovvenzioni UE, il beneficiario matura il diritto definitivo al pagamento solo se tutte le condizioni del grant sono rispettate. La mancata prova dell'effettività dei costi del personale giustifica il rigetto di tali costi nel loro complesso.

Di conseguenza, la REA non ha violato il principio di proporzionalità richiedendo la restituzione di quasi tutte le somme dichiarate e, poiché la contribuzione UE era ingiustificata, era legittimo anche richiedere i danni contrattuali previsti dall'articolo II.24(1) delle condizioni generali.

Dispositivo e principio di diritto

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato Datax alle spese, comprese quelle del procedimento sommario. Il principio che ne emerge è che, in presenza di indizi concreti di inattendibilità dei timesheets e di una sovrapposizione incompatibile di attività professionali, il beneficiario di un grant UE deve fornire una prova rigorosa dell'effettività dei costi del personale; in difetto, l'istituzione può recuperare le somme versate e chiedere i danni contrattuali senza violare né il termine ragionevole né il principio di proporzionalità.