Sentenza n. 1685/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il dies a quo del termine decennale di efficacia del Piano di lottizzazione "C2/39 Giardini della Musica" e della relativa convenzione. Il Piano era stato approvato nel 2007, modificato con una prima variante cui era seguita la convenzione del 18 gennaio 2011, e ulteriormente modificato con una seconda variante approvata nel 2016, cui era seguita la convenzione del 7 settembre 2017, espressamente qualificata come integralmente sostitutiva della precedente e riferita al primo stralcio del Piano. Il Comune aveva progressivamente fissato la scadenza del Piano al 26 ottobre 2025, al 10 maggio 2026, al 10 novembre 2026 e infine al 10 novembre 2027, assumendo quale dies a quo la pubblicazione del Piano originario nel 2007 e applicando le proroghe legislative intervenute. Il Consorzio ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 16, comma 5, l. n. 1150/1942 e delle disposizioni sulle proroghe contenute nella legislazione emergenziale; erronea individuazione della data iniziale di decorrenza, che avrebbe dovuto coincidere con la stipula della convenzione e, per la versione vigente del Piano, con la convenzione del 7 settembre 2017; violazione del legittimo affidamento, contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione; mancata individuazione della convenzione cui riferire il termine di scadenza; in subordine, erronea determinazione della scadenza anche assumendo come riferimento la convenzione del 18 gennaio 2011. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per almeno 500.000 euro, sostenendo che l'erronea limitazione della durata del Piano avrebbe reso più onerosa l'attuazione delle opere di urbanizzazione e ridotto il valore dei terreni. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per carenza di interesse, poiché il Piano risultava ancora vigente, e l'improcedibilità delle precedenti impugnazioni per la loro sostituzione mediante successivi provvedimenti.

La decisione

Il TAR ha escluso il difetto di interesse, ritenendo concreto e attuale l'interesse del Consorzio a ottenere una durata del Piano adeguata alla programmazione, all'acquisizione dei titoli edilizi e alla realizzazione delle opere, non essendo satisfattiva una validità residua di poco più di un anno. Ha invece dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e i primi due motivi aggiunti, perché i relativi provvedimenti erano stati sostituiti dall'ultimo atto del 13 aprile 2026, impugnato con i terzi motivi aggiunti, sul quale si era trasferito l'interesse sostanziale e processuale. Nel merito, il TAR ha accolto in parte i terzi motivi aggiunti. Ha ritenuto che il termine decennale di efficacia del Piano di lottizzazione decorra dalla stipula della convenzione, non dalla pubblicazione o approvazione del Piano, poiché la convenzione completa la fattispecie del Piano convenzionato e rende attuali i diritti e gli obblighi delle parti, costituendo presupposto per la realizzazione delle opere di urbanizzazione. Ha inoltre ritenuto che la convenzione del 7 settembre 2017, attuativa della variante approvata nel 2016 e qualificata come integralmente sostitutiva della convenzione del 2011, abbia effetto novativo e costituisca il riferimento temporale per il computo della durata. Ha quindi annullato il provvedimento del 13 aprile 2026 nella parte in cui fissava la scadenza al 10 novembre 2027 e ha accertato la validità e l'efficacia della convenzione del 7 settembre 2017 e del relativo Piano sino al 7 settembre 2034, applicando le proroghe normative già riconosciute dal Comune. La domanda risarcitoria è stata respinta perché formulata in modo generico sia quanto agli elementi della responsabilità dell'amministrazione sia quanto all'esistenza e alla quantificazione del danno, senza successiva puntualizzazione. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in 2.500 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 28 l. n. 1150/1942

  Il Piano di lottizzazione convenzionato è uno strumento urbanistico attuativo che si perfeziona mediante l'accordo tra i proprietari e l'atto di approvazione comunale, con la convenzione quale elemento conclusivo della fattispecie.

• art. 16, comma 5, l. n. 1150/1942

  Col decreto di approvazione sono decise le opposizioni e sono fissati il tempo, non maggiore di anni 10, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato

  La disposizione è stata distinta dalla disciplina del Piano di lottizzazione: per quest'ultimo il termine decennale decorre dalla stipula della convenzione, quale momento di perfezionamento dello strumento attuativo.

• art. 30, comma 3-bis, D.L. n. 69/2013

  La proroga normativa dei termini è stata considerata applicabile al Piano attuativo vigente, insieme alle ulteriori proroghe legislative riconosciute dal Comune.

• art. 10, comma 4-bis, D.L. n. 76/2020

  La disposizione è stata richiamata tra le proroghe normative applicabili alla durata del Piano e della convenzione.

• art. 10-septies, comma 1, lett. b), D.L. n. 21/2022

  La disposizione, come modificata, è stata applicata nel computo delle proroghe della durata del Piano e della convenzione.

• art. 4-quater, comma 1, lett. a), D.L. n. 181/2023, convertito dalla l. n. 11/2024

  La disposizione ha inciso sulla disciplina delle proroghe considerate dal Comune nel determinare la durata del Piano.

• art. 7, comma 2, D.L. n. 202/2024

  La proroga di sei mesi prevista dalla norma è stata utilizzata per il successivo differimento della scadenza del Piano.

• art. 9, comma 2-bis, D.L. n. 200/2025

  La norma ha introdotto un'ulteriore proroga automatica dei termini di validità delle convenzioni urbanistiche e dei relativi Piani attuativi vigenti al 31 dicembre 2025; la sua applicazione non ha tuttavia corretto l'erroneo dies a quo individuato dal Comune.

Massime di principio

• Nel Piano di lottizzazione convenzionato, il termine decennale di efficacia decorre, di regola, dalla stipula della convenzione urbanistica e non dalla data di approvazione o pubblicazione del Piano, perché la convenzione completa la fattispecie e rende attuali i diritti e gli obblighi delle parti.
• Quando una variante urbanistica e la successiva convenzione sono espressamente qualificate come integralmente sostitutive della precedente disciplina convenzionale, il termine di efficacia del Piano deve essere computato dalla stipula della nuova convenzione, ove essa costituisca il riferimento attuativo vigente.
• Le proroghe legislative dei termini di validità dei Piani attuativi e delle convenzioni devono essere applicate a partire dal corretto dies a quo, individuato nella stipula della convenzione rilevante, e non possono sanare l'erronea decorrenza calcolata dall'approvazione del Piano originario.
• La sostituzione, nel corso del giudizio, del provvedimento impugnato con un nuovo atto che disciplina la medesima questione determina l'improcedibilità dell'impugnazione originaria quando l'interesse sostanziale e processuale si trasferisce integralmente sul nuovo atto e non residua alcuna utilità dall'annullamento del precedente.
• È concreto e attuale l'interesse del titolare di un Piano attuativo a contestare una durata residua troppo breve per programmare e realizzare le opere previste, anche se il Piano non è ancora formalmente decaduto.
• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione è inammissibile o comunque non accoglibile quando non allega e dimostra in modo specifico gli elementi della responsabilità, il danno-conseguenza e la relativa quantificazione.

Come è indicizzato