Cassazione Civile, Ordinanza n. 02159/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

La società, titolare della derivazione ad uso idroelettrico del rio Bigontina, aveva chiesto l'autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003 e l'attivazione della VIA per realizzare una centrale idroelettrica. L'esito amministrativo era stato negativo: parere sfavorevole del Comitato regionale VIA, decreto regionale di diniego definitivo della VIA e successivo rigetto dell'autorizzazione unica. La società aveva impugnato tali atti davanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche, proponendo anche motivi aggiunti. Il Tribunale aveva rigettato il ricorso. In cassazione la società ha articolato quattro motivi: (1) censura per violazione di norme sul procedimento e nullità della sentenza, contestando che il TSAP avesse ritenuto inammissibile il ricorso per omessa impugnazione di un parere dell'Autorità di bacino, che la ricorrente sosteneva non essere vincolante; (2) denuncia di plurime violazioni di legge e vizi motivazionali, ma in sostanza diretta a contestare l'accertamento di fatto del TSAP sulle criticità idrogeologiche e sullo stato del corso d'acqua, oltre alla mancata considerazione di possibili modifiche progettuali; (3) violazione del principio di precauzione e di non deterioramento, assumendo che il progetto non potesse essere bloccato sulla base di un rischio solo ipotetico e che la normativa sulle rinnovabili imponesse una diversa ponderazione; (4) errata applicazione della disciplina sulle derivazioni e del principio di affidamento, sostenendo che la c.d. direttiva derivazioni non fosse applicabile al procedimento in corso e non potesse essere usata come parametro tecnico di valutazione. Regione Veneto e Provincia di Belluno hanno resistito con controricorso e proposto ricorsi incidentali condizionati, rimasti poi assorbiti.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto inammissibile il primo motivo perché diretto contro un passaggio della sentenza privo di decisività e costituente obiter dictum; ha dichiarato inammissibile il secondo motivo nella parte in cui mirava a una rivalutazione del merito, non consentita in sede di legittimità davanti alle decisioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche, oltre che per difetto di specificità e autosufficienza; ha rigettato il terzo motivo, affermando la correttezza dell'applicazione del principio di non deterioramento delle acque e della prevalenza, nel caso concreto, della tutela ambientale rispetto all'interesse alla realizzazione dell'impianto; ha rigettato anche il quarto motivo, chiarendo che la metodologia tecnico-scientifica richiamata dall'amministrazione costituiva un supporto istruttorio legittimamente utilizzabile e che, in assenza di evidenza di errori tecnici o irragionevolezza, la sua applicazione non rendeva illegittimo il diniego. I ricorsi incidentali della Regione e della Provincia sono stati dichiarati assorbiti. La ricorrente principale è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità in favore di entrambe le resistenti.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  La disciplina sull'autorizzazione unica per impianti da fonti rinnovabili non impedisce il diniego quando l'opera sia incompatibile con vincoli ambientali e con il principio di non deterioramento delle acque.

• art. 12 bis r.d. n. 1775/1933

  È richiamato come norma che recepisce, per le derivazioni idriche, il principio di non deterioramento delle acque e impone la tutela del buon regime idrico.

• art. 14 bis l. n. 241/1990

  Le amministrazioni coinvolte indicano, ove possibile, le modifiche necessarie ai fini dell'assenso; ciò non comporta però un obbligo di consentire il progetto se non sono praticabili soluzioni idonee a evitare il danno ambientale.

• art. 10 bis l. n. 241/1990

  È menzionato nel contesto della richiesta di proroga dei termini per le deduzioni endoprocedimentali.

• art. 132 c.p.c.

  Richiamato a sostegno di censure sulla motivazione; la Corte ribadisce che in cassazione non è consentito sindacare la sufficienza della motivazione del TSAP se non nei limiti dell'inesistenza, contraddittorietà o apparenza.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Richiamato in relazione ai requisiti della motivazione e alla struttura dei motivi di ricorso.

• art. 111 Cost.

  Serve a fondare il ricorso per cassazione avverso le decisioni del TSAP per violazione di legge e per vizi motivazionali nei soli limiti dell'inesistenza, contraddittorietà o apparenza.

• art. 116 c.p.c.

  Richiamato tra le norme asseritamente violate, ma la Corte osserva che non può essere utilizzato per ottenere una rivalutazione del merito.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato tra le norme denunciate, senza che il motivo superi i requisiti di specificità e decisività.

• dir. 2000/60/CE

  È la direttiva quadro sulle acque; la Corte ribadisce che impone agli Stati membri di impedire il deterioramento dei corpi idrici, salvo deroghe espressamente previste.

• art. 4 dir. 2000/60/CE

  Consacra il principio di non deterioramento e ammette deroghe solo a condizioni tassative.

• art. 76, comma 4, d.lgs. n. 152/2006

  Recepisce nell'ordinamento interno il principio di non deterioramento delle acque.

• art. 77, comma 10 bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  Indica le condizioni e la documentazione necessarie per l'eventuale deroga al principio di non deterioramento.

• art. 5 d.P.R. n. 357/1997

  Richiamato tra le norme ambientali invocate dalla ricorrente.

• art. 6 d.P.R. n. 120/2003

  Richiamato quale modifica della disciplina di cui al d.P.R. 357/1997.

• art. 22, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 152/2006

  Il proponente deve illustrare nello studio di impatto ambientale le soluzioni alternative; la Corte osserva che nella specie non risulta ciò sia avvenuto.

• art. 4, par. 7, dir. 2000/60/CE

  Le deroghe al divieto di deterioramento sono ammissibili solo in presenza delle condizioni tassative ivi previste, tra cui la specifica illustrazione delle motivazioni e la revisione degli obiettivi del piano di gestione.

• art. 4, par. 1, lett. a), dir. 2000/60/CE

  È richiamato dalla ricorrente; la Corte chiarisce che la regola è il divieto di deterioramento, non la semplice valutazione di rischio ipotetico.

• art. 12, comma 1, lett. a), r.d. n. 1775/1933

  È la base normativa delle valutazioni ex ante delle derivazioni idriche e del rapporto tra derivazione e obiettivi di qualità ambientale.

• d.m. n. 29/STA del 13 febbraio 2017

  Ha approvato le linee guida per le valutazioni ex ante delle derivazioni idriche, poi richiamate dalla direttiva derivazioni.

• delib. n. 1 del 14 dicembre 2017 dell'Autorità di bacino del distretto delle Alpi orientali

  La c.d. direttiva derivazioni è considerata una metodologia tecnico-scientifica di supporto all'istruttoria, utilizzabile in assenza di prova della sua erroneità o irragionevolezza.

• art. 1 e 2 l. n. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e alle regole del procedimento amministrativo.

• art. 3 Cost.

  Richiamato come parametro di ragionevolezza, ma non conduce all'accoglimento del ricorso.

• art. 103 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo, senza rilievo decisivo ai fini dell'esito.

• art. 14, 14 bis, 14 ter, 14 quater l. n. 241/1990

  Richiamati nel primo motivo per contestare la gestione della conferenza di servizi e gli effetti del parere negativo.

• art. 25 e 27 bis d.lgs. n. 387/2003

  Richiamati nel primo motivo come disposizioni sul procedimento autorizzatorio degli impianti da fonti rinnovabili.

• art. 41 d.lgs. n. 104/2010

  Richiamato nel ricorso incidentale come norma processuale del rito applicabile.

• art. 143 e 192 r.d. n. 1775/1933

  Richiamati nel ricorso incidentale, poi assorbito.

• art. 191 TFUE

  È evocato quale fondamento eurounitario del principio di precauzione, descritto come cardine della politica ambientale.

• dir. 2009/28/CE

  Richiamata dalla ricorrente nell'ambito della disciplina sulle fonti rinnovabili.

• dir. 2018/2001/UE

  Richiamata dalla ricorrente nell'ambito della disciplina sulle energie rinnovabili.

• reg. 2018/1999/UE

  Richiamato dalla ricorrente nell'ambito della programmazione energetico-ambientale.

• l. n. 120/2002

  Richiamata dalla ricorrente, senza che la Corte ne ricavi un diverso esito.

Massime di principio

• Nel giudizio di cassazione avverso le decisioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche non è consentito trasformare la censura in una richiesta di rivalutazione del merito o delle risultanze istruttorie; il sindacato resta limitato alla violazione di legge e ai vizi motivazionali estremi di inesistenza, contraddittorietà o mera apparenza.
• È inammissibile il motivo di ricorso che attacchi un passaggio della sentenza privo di decisività o che si rivolga contro un obiter dictum, perché la censura deve colpire la ratio decidendi effettivamente posta a base del dispositivo.
• Quando si deduce l'omesso esame di un fatto decisivo, il ricorrente deve indicare puntualmente il fatto storico, il dato da cui risulta, il momento processuale della sua allegazione e la sua decisività; in mancanza, il motivo è inammissibile.
• Il principio di non deterioramento delle acque, derivante dalla direttiva 2000/60/CE e recepito nel diritto interno, impone il diniego dell'autorizzazione a un progetto idoneo a compromettere lo stato del corpo idrico, salvo che ricorrano e siano dimostrate le condizioni tassative per la deroga.
• Nella materia delle derivazioni idriche, la tutela ambientale e il principio di precauzione possono prevalere sull'interesse alla realizzazione di impianti da fonte rinnovabile quando il progetto comporti criticità idrogeologiche o rischio di deterioramento del corpo idrico non neutralizzato da soluzioni alternative.
• La previsione di possibili modifiche progettuali nella conferenza di servizi non integra un obbligo di assentire comunque l'opera: le amministrazioni devono indicare le modifiche solo ove possibile, e non quando manchino alternative idonee a evitare il pregiudizio ambientale.
• Le metodologie tecnico-scientifiche di supporto all'istruttoria amministrativa, se non manifestamente erronee o irragionevoli, possono essere legittimamente impiegate nella valutazione del rischio ambientale, anche come criteri applicativi di linee guida settoriali.

Come è indicizzato