Sentenza n. 7941/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto della Regione Veneto adottato ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, con il quale è stata inserita nell'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici ed è stata individuata la quota dovuta per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018. Sono stati altresì impugnati, in parte qua, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, circolari, accordi e intese presupposti. La ricorrente ha dedotto violazione delle norme sul procedimento e difetto di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta; violazione della disciplina sui contratti pubblici, dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, dei principi eurounitari e convenzionali, nonché degli artt. 3, 9, 32, 41, 53, 97 e 117 Cost.; illegittimità del meccanismo di payback per retroattività, lesione dell'affidamento, violazione dei principi di collaborazione e buona fede e omessa preventiva rinegoziazione dei contratti. È stata inoltre prospettata questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando i precedenti formatisi sul payback dei dispositivi medici e le sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024. Ha respinto le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti, ritenendo manifestamente infondati i dubbi di illegittimità costituzionale e le doglianze fondate sui principi eurounitari e convenzionali. Il meccanismo è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria e configurabile come contributo solidaristico previsto dalla legge. È stata esclusa la retroattività sostanziale, poiché l'obbligo di ripiano e il relativo meccanismo erano conoscibili dagli operatori già dal 2015; non è stata riconosciuta una lesione dell'affidamento né l'obbligo di preventiva rinegoziazione dei contratti. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che l'attività regionale sia meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo di natura patrimoniale, relativo alla correttezza del calcolo della somma dovuta, devoluto al giudice ordinario; è stata riconosciuta la possibilità di riproposizione davanti a quest'ultimo ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per l'evoluzione giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La quota di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici è pari al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016 e al 50 per cento per il 2017 e successivi; ciascuna azienda concorre in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale.

  La norma istituisce il meccanismo di payback, individua i soggetti obbligati, la misura del concorso e il criterio di calcolo dell'obbligazione.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle Regioni un'attività attuativa e ricognitiva, senza margini di discrezionalità amministrativa, finalizzata a individuare le imprese e gli importi dovuti.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico delle Regioni.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale della spesa per dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la certificazione ministeriale dello scostamento.

• decreto del Ministero della Salute 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e quantificato, per ciascuna Regione, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Ha adottato le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, disciplinando le attività di ricognizione, validazione e calcolo del fatturato delle imprese.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata mediante rinvio ai precedenti pertinenti.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, trattandosi di rapporto patrimoniale a valle di attività vincolata.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici, le attività regionali di verifica contabile, individuazione delle imprese obbligate, calcolo del fatturato e applicazione delle percentuali di ripiano fissate dalla legge sono attività vincolate, meramente ricognitive e prive di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo della quota di payback posta a carico di una singola impresa, quando riguardano il rapporto obbligatorio patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali presupposti, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La disciplina del payback dei dispositivi medici non viola il principio di irretroattività quando la normativa successiva si limita a rendere operative procedure già previste e l'obbligo di ripiano era conoscibile dagli operatori economici prima delle gare e della stipulazione dei contratti.
• La previsione legislativa di un contributo a carico delle imprese fornitrici, finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria e parametrato al superamento di un tetto di spesa, è compatibile con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e riserva di legge se la legge individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.
• La conoscibilità ex ante del meccanismo di ripiano esclude, in linea di principio, un affidamento tutelabile delle imprese nel mantenimento integrale dei prezzi di vendita e non impone all'amministrazione la preventiva rinegoziazione dei contratti di fornitura.

Come è indicizzato