Sentenza n. 1794/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto giudizio di ottemperanza per ottenere l’esecuzione della sentenza del Tribunale di Milano, passata in giudicato, che aveva condannato il Ministero a mettere a sua disposizione la Carta docente per gli anni scolastici 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024, per complessivi euro 2.000. Ha chiesto anche la nomina di un commissario ad acta e l’applicazione di una penalità di mora in caso di ulteriore inottemperanza. Il Ministero ha chiesto il rigetto. Il Collegio ha rilevato d’ufficio la genericità della procura alle liti. La procura, redatta su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale e poi trasmessa in copia informatica, non indicava il tribunale adito, il provvedimento da eseguire, la parte resistente né la data del rilascio; conteneva soltanto il riferimento generico al riconoscimento del diritto alla Carta docente. La ricorrente non era rappresentata in camera di consiglio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale. L’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. impone che il difensore sia munito di una procura speciale idonea a individuare l’oggetto del ricorso, le parti, l’autorità giudiziaria e gli altri elementi utili a identificare la controversia. L’eccezione relativa alla procura apposta in calce o a margine del ricorso, nella quale la specialità può desumersi dal contesto documentale unitario, non è stata ritenuta applicabile a una procura cartacea separata dal ricorso nativo digitale e allegata telematicamente. Il deposito congiunto della copia informatica non supplisce alla genericità della procura e non dimostra né la consapevolezza della parte circa lo specifico atto oggetto del mandato né la anteriorità o contestualità della procura rispetto alla redazione del ricorso. Il Collegio ha richiamato il principio dell’Adunanza plenaria n. 11/2025, secondo cui la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso, non alla sua notificazione o al successivo deposito. Il vizio non è sanabile ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182 c.p.c., poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a., non sussistendo un’obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto: la pronuncia dell’Adunanza plenaria non ha innovato il quadro normativo, ma ha confermato uno degli indirizzi interpretativi già esistenti. Il rilievo d’ufficio è stato posto in udienza, sicché non era necessario adottare l’ordinanza prevista dall’art. 73, comma 3, c.p.a.; inoltre, l’assenza del difensore della ricorrente in camera di consiglio è stata ritenuta rinuncia implicita alla possibilità di contraddire sulla questione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 121, l. 107/2015

  Carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione del docente di ruolo delle istituzioni scolastiche

  La sentenza del giudice ordinario aveva riconosciuto alla docente il diritto alla Carta docente per quattro anni scolastici, ma il TAR non ha esaminato nel merito la domanda di ottemperanza.

• art. 22 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla generale necessità della difesa tecnica nel processo amministrativo.

• art. 23 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla generale necessità della difesa tecnica nel processo amministrativo.

• art. 37 c.p.a.

  L’errore scusabile è un rimedio eccezionale, ammissibile solo in presenza di obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte; non è riconoscibile quando esistevano indirizzi interpretativi utilizzabili e la parte abbia scelto quello meno prudente.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile non consente di superare la disciplina propria del processo amministrativo sulla necessaria esistenza della procura speciale al momento della proposizione del ricorso.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”.

  La procura speciale deve individuare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile a identificare la controversia; la sua mancanza determina l’inammissibilità del ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L’avviso alle parti sulla questione rilevata d’ufficio è necessario quando la questione emerga dopo il passaggio in decisione; se il rilievo viene formulato in udienza, è sufficiente darne atto a verbale. L’avviso non è comunque necessario quando i difensori non sono presenti in udienza, poiché tale assenza implica rinuncia al contraddittorio sulla questione.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disciplina sulla sanatoria dei difetti della procura non è applicabile per rinnovare una procura speciale mancante o inidonea, quando il processo amministrativo richiede che il requisito sussista già al momento della proposizione del ricorso.

• art. 8, comma 3, Allegato 1, d.P.C.S. 28 luglio 2021

  La procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce.

  La disposizione disciplina l’equiparazione telematica della procura separata a quella apposta in calce, ma non elimina l’esigenza che la procura contenga elementi sufficienti a identificare la specifica controversia né dimostra, da sola, la anteriorità o contestualità del conferimento rispetto alla redazione del ricorso.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente in relazione al valore nomofilattico della pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 11/2025.

• art. 83, comma 3, c.p.c.

  L’orientamento secondo cui l’allegazione telematica di una procura cartacea potrebbe integrarne l’apposizione in calce al ricorso è stato disatteso nella fattispecie, in quanto incompatibile con i requisiti di specificità e anteriorità affermati dall’Adunanza plenaria.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve contenere elementi idonei a individuare la specifica controversia, comprese, in funzione del caso concreto, l’autorità giudiziaria adita, l’oggetto del ricorso, le parti e il provvedimento impugnato o da eseguire; una formula generica riferita al riconoscimento di una posizione sostanziale non è sufficiente.
• La procura redatta su supporto cartaceo separato e depositata in copia informatica insieme a un ricorso nativo digitale non diventa valida per il solo fatto del deposito congiunto: la procura deve comunque indicare in modo autonomo gli elementi identificativi della controversia e deve risultare preesistente o almeno coeva alla redazione del ricorso.
• L’equiparazione telematica della procura separata a quella apposta in calce al ricorso non consente di presumere né la consapevolezza della parte circa il contenuto dello specifico ricorso né la anteriorità del conferimento del mandato; pertanto, una procura generica e separata non soddisfa il requisito della procura speciale.
• La mancanza o l’inidoneità della procura speciale, quale requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, deve sussistere già al momento della proposizione del ricorso e non è sanabile mediante rinnovazione successiva ai sensi del combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 182 c.p.c.
• L’errore scusabile non può essere concesso per regolarizzare una procura inidonea quando, al momento della proposizione del ricorso, esistevano indirizzi interpretativi alternativi e la parte abbia scelto quello meno prudente; la pronuncia dell’Adunanza plenaria che confermi uno degli orientamenti già esistenti non determina, di per sé, obiettiva incertezza normativa.
• Quando il rilievo d’ufficio è formulato in udienza e verbalizzato, non occorre l’ordinanza prevista dall’art. 73, comma 3, c.p.a.; l’assenza del difensore alla camera di consiglio comporta inoltre rinuncia implicita alla possibilità di contraddire sulla questione rilevata d’ufficio.

Come è indicizzato