Cassazione Civile, Sentenza n. 8030/2020 del 22/04/2020

Esito

La controversia

Dopo lo scioglimento, disposto con D.P.R. 17 febbraio 2017, del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, il Ministero dell’Interno chiese il 13 marzo 2017 al Tribunale di Lecce, ai sensi dell’art. 143, comma 11, del D.Lgs. n. 267/2000, la dichiarazione d’incandidabilità dell’ex sindaco e di due ex assessori. Il Tribunale, con decreto del 21 dicembre 2018, accolse la domanda nei confronti di uno degli ex assessori e la rigettò nei confronti dell’ex sindaco e dell’altro assessore; la Corte d’appello di Lecce rigettò il reclamo ministeriale con decreto del 17 maggio 2019. Ministero e Prefettura hanno proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi. Con il primo hanno denunciato violazione dell’art. 143, comma 11, del D.Lgs. n. 267/2000, nullità per motivazione inesistente o apparente e omesso esame, sostenendo che la Corte d’appello non avesse valutato il nesso tra scioglimento e condotte degli amministratori e non avesse considerato la sentenza del Consiglio di Stato che aveva respinto l’impugnazione dello scioglimento. Con il secondo hanno contestato la qualificazione dello scioglimento e dell’incandidabilità come misure preventive e la valutazione dell’attendibilità del collaboratore di giustizia secondo criteri ritenuti penalistici, richiamando anche norme del codice di procedura penale. Con il terzo hanno sostenuto che, ai fini dell’incandidabilità, non occorresse dimostrare una condotta intenzionalmente diretta a favorire la criminalità, essendo sufficiente una situazione colposa di cattiva gestione aperta a ingerenze. Con il quarto hanno denunciato l’omessa considerazione di risultanze e decisioni penali relative alla presenza e capacità d’influenza del clan sul territorio, senza tuttavia indicare condotte specifiche attribuibili ai due amministratori interessati.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso e condannato Ministero e Prefettura alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in favore di ciascun controricorrente in euro 3.000 per compensi, oltre al 15% per spese forfettarie, euro 200 per esborsi e accessori di legge. Il primo motivo è infondato: l’incandidabilità ha presupposti e oggetto autonomi rispetto allo scioglimento; occorre una valutazione individualizzata delle condotte e il giudizio amministrativo sullo scioglimento non produce giudicato né è tecnicamente pregiudiziale rispetto al procedimento d’incandidabilità. Anche il secondo e il terzo motivo, esaminati congiuntamente, sono infondati: la misura è preventiva e interdittiva, non una sanzione penale, e non richiede l’accertamento di un illecito penale né necessariamente il dolo; richiede però elementi concreti, univoci e rilevanti di collegamenti mafiosi o condizionamenti idonei a incidere sull’amministrazione. La concretezza e l’univocità richieste non consentono di applicare uno standard probatorio attenuato fino al criterio del semplice “più probabile che non”; le presunzioni devono comunque fondarsi su dati idonei a desumere univocamente il fatto ignoto, non su elementi meramente ipotetici. Il quarto motivo è inammissibile: le ricorrenti hanno richiamato valutazioni generali contenute in atti e sentenze penali sulla forza del clan e sulla sua capacità d’influenzare l’amministrazione, senza indicare fatti storici specifici, discussi in giudizio e pretermessi, né dimostrare un’anomalia motivazionale censurabile; la doglianza mirava in realtà a ottenere una nuova valutazione del merito. Il decreto d’appello, che aveva escluso la sufficienza degli elementi individualizzanti a carico dell’ex sindaco e dell’ex assessore, è quindi rimasto fermo.

Norme richiamate

• art. 143, comma 11, D.Lgs. n. 267/2000

  Tale modo di procedere si pone perfettamente in linea con il dettato del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143, comma 11, che ai fini della dichiarazione d’incandidabilità degli amministratori non esige l’accertamento della commissione di illeciti penali (in particolare, del reato di partecipazione ad associazione mafiosa o di concorso esterno nella stessa) o dell’esistenza dei presupposti per l’applicazione di una misura di prevenzione, ma si limita a richiedere la valutazione degli stessi elementi ai quali il comma 1, subordina lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale, ovverosia di elementi “concreti, univoci e rilevanti” riguardanti “collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori”, ovvero “forme di condizionamento degli stessi”, tali da incidere sul corretto funzionamento degli organi dell’ente territoriale e sul buon andamento o sull’imparzialità dell’amministrazione, o da pregiudicare il regolare svolgimento dei servizi pubblici o lo stato della pubblica sicurezza.

  L’incandidabilità non presuppone l’accertamento di un reato o dei presupposti di una misura di prevenzione, ma richiede la prova di elementi concreti, univoci e rilevanti relativi a collegamenti mafiosi degli amministratori o a condizionamenti capaci di pregiudicare il corretto funzionamento dell’ente e l’imparzialità dell’amministrazione.

• art. 143, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000

  Tale modo di procedere si pone perfettamente in linea con il dettato del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143, comma 11, che ai fini della dichiarazione d’incandidabilità degli amministratori non esige l’accertamento della commissione di illeciti penali (in particolare, del reato di partecipazione ad associazione mafiosa o di concorso esterno nella stessa) o dell’esistenza dei presupposti per l’applicazione di una misura di prevenzione, ma si limita a richiedere la valutazione degli stessi elementi ai quali il comma 1, subordina lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale, ovverosia di elementi “concreti, univoci e rilevanti” riguardanti “collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori”, ovvero “forme di condizionamento degli stessi”, tali da incidere sul corretto funzionamento degli organi dell’ente territoriale e sul buon andamento o sull’imparzialità dell’amministrazione, o da pregiudicare il regolare svolgimento dei servizi pubblici o lo stato della pubblica sicurezza.

  Gli elementi rilevanti per lo scioglimento dell’ente costituiscono il riferimento anche per l’incandidabilità, ma quest’ultima richiede un autonomo accertamento delle condotte e della posizione individuale dell’amministratore.

• art. 2729 c.c.

  E’ noto infatti che, ai fini della configurabilità di una presunzione giuridicamente valida, pur non richiedendosi che l’esistenza del fatto ignoto rappresenti l’unica conseguenza possibile di quello noto, secondo un criterio di necessarietà assoluta ed esclusiva, occorre pur sempre che il fatto ignoto sia desumibile univocamente da quello noto, sulla base di un giudizio di probabilità fondato sull’id quod plerumque accidit, sicchè non può attribuirsi valore probatorio ad una presunzione fondata su dati meramente ipotetici.

  Una presunzione può fondare l’accertamento soltanto se il fatto ignoto è desumibile univocamente dal fatto noto secondo un giudizio di probabilità ancorato all’id quod plerumque accidit; non sono sufficienti dati meramente ipotetici.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Tale disposizione, circoscrivendo le anomalie motivazionali deducibili in sede di legittimità alla pretermissione di un fatto storico, principale o secondario, che abbia costituito oggetto del dibattito processuale e risulti idoneo ad orientare in senso diverso la decisione, nonchè a quelle che si convertono in violazione di legge, per mancanza del requisito di cui all’art. 132 c.p.c., n. 4, esclude infatti da un lato la possibilità di estendere il vizio in esame al di fuori delle ipotesi, nella specie neppure prospettate, in cui la motivazione manchi del tutto sotto l’aspetto materiale e grafico, oppure formalmente esista come parte del documento, ma risulti meramente apparente, perplessa, o costituita da argomentazioni talmente inconciliabili da non permettere di riconoscerla come giustificazione del decisum, e tale vizio emerga immediatamente e direttamente dal testo della sentenza (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. Un., 7/04/2014, n. 8053 e 8054; Cass., Sez. VI, 8/10/2014, n. 21257), dall’altro la possibilità di far valere l’omessa o inadeguata valutazione di elementi istruttori (cfr. Cass., Sez. VI, 15/05/2018, n. 11863; 10/02/2015, n. 2498; Cass., Sez. lav., 9/07/2015, n. 14324).

  Il vizio motivazionale deducibile in cassazione riguarda la mancata considerazione di un fatto storico, principale o secondario, discusso e decisivo, oppure anomalie radicali della motivazione; non consente di censurare la mera omessa o inadeguata valutazione di elementi istruttori.

• art. 132, n. 4, c.p.c.

  Tale disposizione, circoscrivendo le anomalie motivazionali deducibili in sede di legittimità alla pretermissione di un fatto storico, principale o secondario, che abbia costituito oggetto del dibattito processuale e risulti idoneo ad orientare in senso diverso la decisione, nonchè a quelle che si convertono in violazione di legge, per mancanza del requisito di cui all’art. 132 c.p.c., n. 4, esclude infatti da un lato la possibilità di estendere il vizio in esame al di fuori delle ipotesi, nella specie neppure prospettate, in cui la motivazione manchi del tutto sotto l’aspetto materiale e grafico, oppure formalmente esista come parte del documento, ma risulti meramente apparente, perplessa, o costituita da argomentazioni talmente inconciliabili da non permettere di riconoscerla come giustificazione del decisum, e tale vizio emerga immediatamente e direttamente dal testo della sentenza (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. Un., 7/04/2014, n. 8053 e 8054; Cass., Sez. VI, 8/10/2014, n. 21257), dall’altro la possibilità di far valere l’omessa o inadeguata valutazione di elementi istruttori (cfr. Cass., Sez. VI, 15/05/2018, n. 11863; 10/02/2015, n. 2498; Cass., Sez. lav., 9/07/2015, n. 14324).

  La motivazione è censurabile per mancanza del requisito legale quando sia del tutto assente, meramente apparente, perplessa o composta da argomentazioni inconciliabili, purché l’anomalia risulti direttamente dal provvedimento.

Massime di principio

• La dichiarazione d’incandidabilità prevista dall’art. 143, comma 11, del D.Lgs. n. 267/2000 non discende automaticamente dallo scioglimento del consiglio comunale: ha carattere autonomo e richiede una valutazione individualizzata delle condotte di ciascun amministratore, per accertare se abbiano causato o favorito la cattiva gestione dell’ente e concretamente esposto le scelte amministrative a collusioni o condizionamenti mafiosi.
• Il giudizio sull’incandidabilità non è subordinato alla previa definizione dell’impugnazione amministrativa dello scioglimento e non ne è tecnicamente pregiudicato. Il giudice ordinario può accertare autonomamente i presupposti della misura; la decisione amministrativa sullo scioglimento non determina giudicato sui presupposti individuali dell’incandidabilità.
• L’incandidabilità è una misura interdittiva preventiva, non una sanzione penale: non richiede l’accertamento di un reato né una condotta dolosa, ma presuppone elementi concreti, univoci e rilevanti di collegamento con la criminalità organizzata o di condizionamento, idonei a incidere sul funzionamento dell’ente e sull’imparzialità dell’amministrazione.
• La natura preventiva della misura non comporta un abbassamento dello standard probatorio al criterio del semplice “più probabile che non”. Gli elementi devono essere sufficientemente solidi e univoci; le presunzioni non possono poggiare su dati meramente ipotetici.
• In cassazione, il richiamo a valutazioni generali contenute in atti o sentenze penali sulla capacità d’influenza di un’organizzazione criminale non sostituisce l’indicazione di fatti specifici imputabili al singolo amministratore. Non è consentito ottenere una nuova valutazione del merito sotto la veste di violazione di legge o vizio di motivazione.
• Il vizio di omesso esame è deducibile in cassazione per la pretermissione di un fatto storico, discusso e potenzialmente decisivo; non riguarda la mancata o diversa valutazione di singoli elementi istruttori.

Come è indicizzato