Sentenza n. 6395/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società privata aveva impugnato la riapprovazione del P.I.P. di via Sant’Antonio Abate, la precedente riadozione del Piano e una variante al progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, deducendo, tra l’altro, l’assenza o la decadenza del vincolo espropriativo, l’inidoneità del nuovo P.I.P. a fondare l’espropriazione, carenze quanto alle opere di urbanizzazione, alla copertura finanziaria e all’indennità, mancata approvazione consiliare, difetto di istruttoria e motivazione sull’interesse pubblico, nonché violazione dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU. Il TAR aveva accolto la censura relativa al vincolo espropriativo, ritenendo che la scadenza del P.I.P. avesse trasformato le aree in zona bianca e imponesse la rinnovazione del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, assorbendo gli altri motivi. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo travisamento dei fatti ed error in iudicando, in particolare in relazione agli artt. 12 del d.P.R. 327/2001 e 27 della legge n. 865/1971. La società appellata ha eccepito la tardività dell’appello e la violazione del divieto di nova ex art. 104 c.p.a., chiedendone comunque il rigetto. Il Comune ha inoltre eccepito l’improcedibilità del ricorso originario per carenza di interesse, in ragione della precedente pronuncia sulla retrocessione delle aree.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di irricevibilità dell’appello. Il rito abbreviato e il termine d’impugnazione dimezzato previsti dall’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a. si applicano alle controversie in cui siano effettivamente in rilievo effetti ablatori attuali o potenziali e sia necessario un autonomo procedimento espropriativo. Nel caso concreto, la particella interessata era già stata espropriata nel 2008 ed era divenuta proprietà comunale; il nuovo P.I.P. non produceva quindi ulteriori effetti ablatori su tale area, mentre le aree rimaste private erano classificate come edilizia e viabilità esistente e non erano destinate all’esproprio. Si applicava pertanto il termine ordinario di sei mesi, entro il quale l’appello era tempestivo. È stata respinta anche l’eccezione di inammissibilità per nova, poiché l’appello contestava la qualificazione giuridica del nuovo P.I.P. operata dal TAR e restava entro il thema decidendum. Il Consiglio ha respinto l’eccezione comunale di improcedibilità del ricorso originario per carenza di interesse, ritenendo sufficiente, ai fini dell’interesse all’impugnazione, la posizione della società quale precedente proprietaria di aree ablate per l’attuazione del P.I.P. e titolare della posizione incisa dal vincolo procedurale urbanistico. Nel merito, l’appello è stato accolto. La scadenza del P.I.P. non comporta automaticamente la trasformazione delle aree in zona bianca: il P.I.P., quale particolare piano attuativo, opera nel contesto del vincolo procedurale previsto dal P.R.G., che subordina l’edificazione nelle zone D4 alla previa formazione di un P.I.P. Resta fermo quanto già attuato e permane l’obbligo di completare le opere di urbanizzazione in corso; il Comune può quindi adottare un nuovo P.I.P. per completare l’assetto delle aree, nel rispetto delle regole di settore qualora introduca modifiche innovative. Il nuovo Piano, alla luce della relazione tecnica e delle sue norme, riproponeva sostanzialmente le previsioni del Piano decaduto, con limitati adattamenti, e aveva effetti prevalentemente conformativi: disciplinava l’uso delle aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale, quelle da assegnare e quelle destinate alle infrastrutture, nonché le aree private già edificate, per le quali erano ammessi interventi conservativi realizzabili direttamente mediante titoli edilizi. Le disposizioni relative all’espropriazione riguardavano soltanto i lotti di trasformazione e, in larga parte, erano già state attuate; non riguardavano invece le aree private di preesistenza. È stata quindi riformata la sentenza del TAR e rigettato il ricorso originario. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

  provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità

  Il rito abbreviato e il dimezzamento dei termini processuali si applicano restrittivamente alle controversie nelle quali siano effettivamente in discussione effetti ablatori attuali o potenziali e occorra attivare un autonomo procedimento espropriativo; non si applicano quando l’atto non produce effetti espropriativi sull’area controversa.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Prevede il dimezzamento dei termini processuali nelle controversie assoggettate al rito abbreviato, compreso il termine per l’appello.

• art. 92, comma 3, c.p.a.

  In assenza del rito abbreviato, il termine ordinario per proporre appello contro una sentenza non notificata è di sei mesi dalla pubblicazione.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nuove domande e nuove eccezioni non impedisce di contestare in appello l’erronea ricostruzione dei fatti e l’erroneo inquadramento giuridico operati dal giudice di primo grado, quando la censura resta nel perimetro del thema decidendum.

• art. 101 c.p.a.

  La mancata riproposizione dei motivi assorbiti da parte dell’appellato ne impedisce l’esame nel giudizio di appello, secondo quanto emerge dalla ricostruzione processuale.

• art. 17 l. 1150/1942

  La scadenza del piano attuativo non determina automaticamente la qualificazione delle aree come zona bianca; resta fermo quanto già attuato e permane l’obbligo di completare le opere di urbanizzazione in corso secondo gli indici e le disposizioni applicabili, consentendo al Comune di adottare un nuovo piano per il completamento.

• art. 55 delle N.T.A. del P.R.G. di Scafati

  La previsione della previa formazione di un P.I.P. per l’edificazione nelle zone D4 configura un vincolo procedurale, non un automatico vincolo espropriativo destinato a decadere con il decorso del termine di efficacia del precedente P.I.P.

• art. 27 l. 865/1971

  Le regole relative ai lotti di trasformazione del P.I.P. trovano applicazione in relazione alle aree destinate a nuovi insediamenti e infrastrutture; non si estendono alle aree di preesistenza privata per le quali il piano disciplina soltanto gli interventi edilizi conservativi.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  È indicato tra le norme invocate nell’appello, senza che la decisione ne sviluppi una specifica interpretazione autonoma.

• art. 17 l. 1140/1942

  È richiamato nella motivazione processuale quale base del vincolo procedurale urbanistico; il testo della decisione utilizza anche il riferimento all’art. 17 della l. 1150/1942 per gli effetti della scadenza del piano attuativo.

• art. 42 Cost.

  È indicato tra i motivi originari della società, ma non viene esaminato autonomamente poiché il TAR aveva accolto il ricorso sulla questione del vincolo e gli ulteriori motivi erano stati assorbiti.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  È indicato tra i motivi originari relativi alla proporzionalità del sacrificio proprietario, ma non viene esaminato autonomamente nel giudizio di appello.

Massime di principio

• La scadenza del termine di efficacia di un piano per gli insediamenti produttivi non comporta automaticamente che le aree comprese nel piano diventino zone bianche, quando il piano costituisce attuazione di un vincolo procedurale previsto dallo strumento urbanistico generale e siano già state avviate o completate attività attuative.
• Dopo la scadenza di un piano attuativo, resta fermo quanto già realizzato e permane l’obbligo di completare le opere di urbanizzazione in corso; il Comune può adottare un nuovo piano attuativo per completare l’assetto delle aree, dovendo rispettare le regole di settore se introduce modifiche innovative rispetto alla disciplina precedente.
• Un nuovo piano per insediamenti produttivi ha effetti prevalentemente conformativi, e non espropriativi, quando disciplina aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale, nonché aree private già edificate sulle quali consente interventi conservativi direttamente attuabili mediante titoli edilizi.
• Ai fini dell’applicazione del rito abbreviato previsto per le controversie espropriative, occorre verificare in concreto, con riferimento alla singola area e alla posizione proprietaria incisa, se l’atto impugnato produca effetti ablatori attuali o potenziali e richieda l’attivazione di un autonomo procedimento espropriativo; non è sufficiente che lo strumento urbanistico sia astrattamente collegato a una dichiarazione di pubblica utilità.
• Il termine dimezzato per l’appello nelle controversie espropriative non si applica quando l’area controversa è già stata espropriata e acquisita al patrimonio pubblico e il nuovo atto urbanistico non può produrre ulteriori effetti ablatori su di essa.

Come è indicizzato