Sentenza n. 1212/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, con un unico motivo articolato, la violazione degli artt. 136, 140, 141, 146 e 157 del d.lgs. 42/2004, eccesso di potere per carenza di istruttoria e falsità dei presupposti, nonché violazione dei principi di effettività della tutela, giusto processo, prospective overruling, tempus regit actum e legittimo affidamento. In particolare, ha sostenuto che la proposta di vincolo paesaggistico del 2003 fosse già decaduta alla data di presentazione della SCIA in sanatoria, avvenuta nel febbraio 2016, poiché il procedimento di apposizione del vincolo non si era concluso entro il termine di 180 giorni. Ha inoltre contestato l’applicazione al caso concreto del principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 13/2017, secondo cui tale termine decorre dalla pubblicazione della pronuncia della Plenaria, e non dalla proposta di vincolo, sostenendo che non ricorressero i presupposti del prospective overruling. Infine, ha censurato la conclusione secondo cui la scadenza del termine del 22 giugno 2018 avrebbe comportato soltanto la cessazione delle misure di salvaguardia, senza travolgere la proposta di vincolo, e ha dedotto che il vincolo ministeriale fosse comunque sopravvenuto quando la proposta era ormai decaduta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto applicabili al caso i principi dell’Adunanza plenaria n. 13/2017, che aveva esteso il prospective overruling anche alla decadenza procedimentale delle misure di salvaguardia paesaggistica. Pertanto, per le proposte di vincolo anteriori alle modifiche del codice dei beni culturali e rimaste senza conclusione, il termine di 180 giorni per concludere il procedimento decorreva dalla pubblicazione della pronuncia della Plenaria, avvenuta il 22 dicembre 2017. Alla data di presentazione della SCIA in sanatoria la misura preliminare di salvaguardia era quindi ancora efficace e la Soprintendenza aveva correttamente negato la valutazione di compatibilità paesaggistica. La successiva scadenza del termine, il 22 giugno 2018, aveva determinato soltanto la cessazione degli effetti di salvaguardia, non la decadenza della proposta di vincolo né del potere di concludere il relativo procedimento. In ogni caso, il decreto ministeriale di vincolo n. 28/2018 era stato pubblicato il 10 agosto 2018, prima del diniego di sanatoria del 23 agosto 2018, sicché il provvedimento definitivo doveva essere valutato secondo il principio tempus regit actum e il vincolo sopravvenuto costituiva autonomo impedimento al rilascio della sanatoria paesaggistica ed edilizia. Il richiamo al legittimo affidamento è stato ritenuto privo di fondamento, poiché il responsabile di un’opera abusiva non può vantare affidamento alla sua conservazione o all’accoglimento della sanatoria. La censura relativa alla statuizione del TAR sull’effetto assorbente del vincolo sopravvenuto è stata inoltre ritenuta non specificamente articolata. Confermata, quindi, anche la legittimità dell’ordinanza di demolizione. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 136 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nel motivo d’appello in relazione alla dichiarazione di notevole interesse pubblico e alla tutela paesaggistica.

• art. 139 d.lgs. 42/2004

  Il comma 5 è richiamato, unitamente agli artt. 141 e 157, come base della disciplina delle misure di salvaguardia applicata alla proposta di vincolo.

• art. 140 d.lgs. 42/2004

  Il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di apposizione del vincolo, secondo l’interpretazione dell’Adunanza plenaria n. 13/2017, decorre dalla pubblicazione di tale pronuncia per i procedimenti anteriori rimasti pendenti.

• art. 141 d.lgs. 42/2004

  I commi 1 e 5 concorrono a fondare la perdurante operatività della proposta di vincolo e la disciplina del termine di conclusione del procedimento.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamato tra le disposizioni applicabili alla compatibilità paesaggistica delle opere oggetto di sanatoria.

• art. 157 d.lgs. 42/2004

  Il comma 2 consente di ricondurre alla disciplina di tutela le proposte di vincolo anteriori al codice dei beni culturali e del paesaggio, con permanenza delle relative misure di salvaguardia secondo l’interpretazione della Plenaria.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base della trattazione da remoto nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il prospective overruling può operare anche rispetto a termini e decadenze del procedimento amministrativo quando un mutamento giurisprudenziale renda non prevedibile la decadenza dell’amministrazione e sia necessario evitare l’effetto retroattivo pregiudizievole sulla tutela di un interesse costituzionalmente rilevante, quale il paesaggio.
• Per le proposte di vincolo paesaggistico anteriori al d.lgs. 42/2004 e rimaste senza conclusione, il termine di 180 giorni per la definizione del procedimento decorre, in applicazione del prospective overruling affermato dall’Adunanza plenaria n. 13/2017, dalla pubblicazione della relativa pronuncia e non dalla data della proposta.
• La scadenza del termine di 180 giorni determina la cessazione degli effetti preliminari di salvaguardia, ma non comporta automaticamente la decadenza della proposta di vincolo né impedisce all’amministrazione competente di concludere il procedimento di apposizione del vincolo.
• Quando il vincolo paesaggistico definitivo è pubblicato prima della decisione sulla domanda di sanatoria, l’amministrazione deve applicare il principio tempus regit actum e considerare il vincolo vigente al momento della conclusione del procedimento; tale vincolo può costituire autonomo impedimento al rilascio della sanatoria.
• Il responsabile della realizzazione di un’opera edilizia abusiva non può invocare un legittimo affidamento alla conservazione dell’opera o all’accoglimento della domanda di sanatoria, trattandosi di una situazione antigiuridica non incolpevole.

Come è indicizzato