Sentenza n. 144/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato gli atti regionali di determinazione delle modalità di ripiano del maggiore disavanzo di amministrazione, sostenendo che nel disavanzo regionale fosse stato illegittimamente incluso il disavanzo del settore sanitario maturato durante il commissariamento statale. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 1, comma 180, l. 311/2004, dell'art. 120, comma 2, Cost., dell'art. 4, commi 1 e 2, d.l. 159/2007 e dell'art. 2, comma 83, l. 191/2009, oltre a eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità, perplessità, ingiustizia manifesta e sviamento, sostenendo che il disavanzo sanitario dovesse gravare sullo Stato, in quanto prodotto dalla struttura commissariale statale. Con il secondo motivo ha dedotto difetto di istruttoria e motivazione, violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, dell'art. 97 Cost., dell'art. 12-bis, comma 3, d.l. 51/2023 e del punto 9.2.26 dell'allegato 4/2 al d.lgs. 118/2011, lamentando anche il mancato esame di una pregiudiziale consiliare e di una verifica commissionata dalla Giunta regionale sulla quota di disavanzo sanitario. Con il terzo motivo ha chiesto, in subordine, la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità della l.r. Molise 5/2024, per contrasto con gli artt. 3, 5, 53, 81, 114, 117 e 120, comma 2, Cost. Le amministrazioni statali hanno eccepito il difetto di legittimazione e interesse del cittadino, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore della Corte dei conti e l'infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la controversia non riguardasse una questione meramente contabile, ma l'esercizio del potere autoritativo regionale previsto dall'art. 12-bis, comma 3, d.l. 51/2023, rispetto al quale i cittadini eventualmente pregiudicati dal Piano di rientro possono vantare un interesse legittimo. L'atto impugnato è distinto dal Rendiconto generale regionale approvato con legge e non si controverte direttamente sulla legittimità di quest'ultimo. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il giudice ha rilevato che la normativa sui Piani di rientro non prevede alcun trasferimento automatico allo Stato della titolarità del disavanzo sanitario regionale per effetto della nomina o della protrazione dell'incarico del Commissario ad acta. Il commissariamento costituisce un intervento sostitutivo statale volto a consentire il risanamento delle finanze regionali e la continuità dei servizi sanitari, ma non modifica la titolarità dei debiti e dei risultati economici della gestione, che restano imputabili alla Regione. La durata del commissariamento non produce effetti novativi sull'imputazione del disavanzo. Le sentenze della Corte costituzionale n. 219/2013 e n. 20/2023 e del Consiglio di Stato n. 4735/2024 sono state ritenute inconferenti rispetto alla tesi del ricorrente: esse riconoscono la natura statale del Commissario e la necessità di preservarne le funzioni da interferenze regionali, ma non affermano che il disavanzo divenga statale. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato e, in parte, generico ai limiti dell'inammissibilità, poiché nessuna carenza motivazionale o istruttoria poteva condurre all'esclusione del disavanzo sanitario dal disavanzo regionale, e il ricorrente non ha fornito prova di specifiche condotte commissariali causalmente responsabili dell'aggravamento del disavanzo. La questione di costituzionalità è stata ritenuta non rilevante, poiché gli atti amministrativi resistono alle censure indipendentemente dalla legge regionale sul rendiconto; il TAR l'ha inoltre reputata manifestamente infondata. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione integrale delle spese.

Norme richiamate

• art. 12-bis, comma 3, d.l. 51/2023

  Al fine di garantire la continuità nello svolgimento delle proprie funzioni, in deroga all'articolo 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, le regioni a statuto ordinario, che presentano un disavanzo pro capite al 31 dicembre 2021, al netto del debito autorizzato e non contratto, superiore a euro 1.500, possono ripianare il disavanzo al 31 dicembre 2021, al netto delle quote del disavanzo, già soggette a regimi straordinari di ripiano del disavanzo, in quote costanti nei nove esercizi successivi, a decorrere dal 2023, contestualmente all'adozione di una deliberazione consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo.

  La disposizione attribuisce alla Regione un potere autoritativo di approvazione del Piano di rientro; le modalità di esercizio di tale potere sono sindacabili dal giudice amministrativo su iniziativa di chi vanti un interesse legittimo.

• art. 1, comma 180, l. 311/2004

  La regione interessata [...] procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale [...] I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico.

  Il Piano di rientro è finalizzato al riequilibrio del Servizio sanitario regionale e non determina il trasferimento allo Stato della titolarità del disavanzo regionale.

• art. 4, commi 1 e 2, d.l. 159/2007

  Gli eventuali oneri derivanti dalla gestione commissariale sono a carico della regione interessata.

  La disciplina del Commissario ad acta conferma che l'intervento statale è sostitutivo e che gli oneri della gestione commissariale restano a carico della Regione.

• art. 2, commi 77, 79, 80, 83, 84, 88, 88-bis e 95, l. 191/2009

  I Piani di rientro e i programmi operativi vincolano la Regione; il Commissario ad acta attua il Piano in via sostitutiva, senza trasformare il disavanzo sanitario regionale in una passività statale.

• art. 119 Cost.

  I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci.

  Il principio di autonomia finanziaria regionale depone per l'imputazione alla Regione dei debiti assunti per assicurare beni e servizi nel territorio regionale.

• art. 120, comma 2, Cost.

  Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni [...] quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

  Il potere sostitutivo statale consente la nomina del Commissario ad acta, ma non comporta il trasferimento allo Stato della titolarità del disavanzo dell'ente sostituito.

• art. 55, comma 1, c.p.a.

  La tutela cautelare richiede un pregiudizio grave e irreparabile; nel caso concreto il Consiglio di Stato aveva ritenuto insussistente il periculum in mora.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; il riparto è stato quindi determinato secondo la natura sostanziale della posizione dedotta.

• artt. 5 e 386 c.p.c.

  Il riparto di giurisdizione è stato individuato in base al petitum sostanziale, considerando causa petendi e natura intrinseca della posizione fatta valere.

• art. 3 l. 241/1990

  Le censure di difetto di motivazione e istruttoria non sono state ritenute fondate, poiché non dimostravano l'illegittimità dell'inclusione del disavanzo sanitario nel disavanzo regionale.

• art. 2, comma 83, l. 191/2009

  La nomina del Commissario ad acta opera nell'ambito del potere sostitutivo governativo e assicura l'attuazione del Piano di rientro, senza incidere sulla titolarità regionale del disavanzo.

Massime di principio

• La controversia sulle modalità con cui una Regione approva e attua un Piano di rientro dal disavanzo, quando investe l'esercizio di un potere autoritativo previsto dalla legge e non la mera regolarità contabile del rendiconto, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo; il cittadino che deduca effetti pregiudizievoli concreti sulla gestione o fruizione dei servizi regionali può agire a tutela di un interesse legittimo.
• La nomina di un Commissario ad acta statale per l'attuazione di un Piano di rientro sanitario costituisce esercizio di potere sostitutivo e non trasferisce allo Stato la titolarità del disavanzo sanitario regionale.
• La protrazione nel tempo del commissariamento, anche per un periodo particolarmente lungo, non determina di per sé la trasformazione del disavanzo regionale in una passività statale, in assenza di una specifica previsione normativa.
• I risultati economici dell'attività del Commissario ad acta, che opera in via sostitutiva nell'ambito di competenze sostanzialmente regionali e per assicurare beni e servizi alla comunità regionale, restano imputabili alla Regione interessata.
• La contestazione del disavanzo imputabile a specifiche condotte commissariali richiede l'indicazione di azioni od omissioni determinate e di un principio di prova sul nesso causale; la mera durata del commissariamento non dimostra la responsabilità per l'aggravamento del disavanzo.
• La questione di legittimità costituzionale di una legge regionale è irrilevante quando la decisione sugli atti amministrativi impugnati può essere assunta sulla base dell'interpretazione e dell'applicazione della disciplina ordinaria, senza necessità di fare applicazione della legge censurata.

Come è indicizzato