Cassazione Civile, Sentenza n. 23418/2020 del 26/10/2020

Esito

La controversia

Le agenzie concessionarie avevano ottenuto, in arbitrato, un lodo che accertava la responsabilità dei Ministeri per l'alterazione dell'equilibrio contrattuale dovuta alla diffusione del gioco clandestino e al ritardo nell'attivazione di scommesse a quota fissa e per via telefonica/telematica, con condanna al risarcimento. La Corte d'appello di Roma aveva annullato il lodo ritenendo la materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e quindi non compromettibile in arbitrato. In cassazione le agenzie hanno dedotto, in sintesi, che le loro domande erano di natura privatistica (esecuzione del rapporto concessorio, richiesta di risarcimento/dichiarazione di non doverosità del minimo garantito) e pertanto rientravano nella giurisdizione del giudice ordinario e potevano essere devolute ad arbitri; i Ministeri hanno sollevato questioni processuali e di legittimazione (tra cui la configurazione della clausola compromissoria e il trasferimento del rapporto ad altre amministrazioni).

La decisione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ritenuto fondata la tesi delle agenzie: le controversie attinenti alla fase esecutiva del rapporto di concessione, comprese le domande relative a indennità, canoni, altri corrispettivi e risarcimenti per inadempimento contrattuale, appartengono di regola alla giurisdizione del giudice ordinario e sono dunque arbitrabili; ne consegue che la sentenza della Corte d'appello che aveva dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è stata cassata e la causa è rinviata alla Corte d'appello di Roma in diversa composizione. Sono state dichiarate inammissibili per tardività alcune impugnazioni autonome (convertibili in incidentali) e sono stati respinti come inammissibili i ricorsi incidentali condizionati proposti dai Ministeri; sono state parziali pronunce sulle questioni di legittimazione rispetto all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. La Cassazione ha altresì disposto che la regolazione delle spese del giudizio di legittimità sia decisa in sede di rinvio.

Norme richiamate

• art. 817 c.p.c.

  Rilevato nel contesto della discussione sull\'esorbitanza del giudizio arbitrale; la Corte osserva che la questione di non devolvibilità ad arbitri è ora questione di giurisdizione e può essere esaminata d\'ufficio in sede di impugnazione del lodo

• art. 829 c.p.c. (n.4)

  Richiamato in relazione ai motivi di nullità del lodo; la Corte afferma la natura giurisdizionale delle questioni di competenza e la possibilità di sindacarle in sede di impugnazione

• legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5

  Prevede la competenza del giudice ordinario per 'indennità, canoni e altri corrispettivi'; la Corte interpreta questa norma come riserva alla giurisdizione ordinaria delle controversie sulla fase esecutiva/risarcitoria del rapporto concessorio

• legge 21 luglio 2000, n. 205, art. 6, comma 2

  Disposizione che era rilevante per l\'arbitrabilità; la Corte segnala l\'evoluzione normativa (trasfusione nelle norme successive) ma afferma che, comunque, le controversie di esecuzione rientrano nella giurisdizione ordinaria e possono essere compromesse in arbitrato

• d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 e art. 133 c.p.a., comma 1, lett. c)

  Richiamate per il riparto di giurisdizione: la giurisdizione amministrativa rimane per le controversie che implicano l\'esercizio di poteri autoritativi; le controversie di mero adempimento/risarcimento restano di competenza del giudice ordinario

• d.P.R. 24 maggio 1998, n. 169 (art. 1 e seguenti)

  Quadro regolamentare sulla riserva di esclusiva ministeriale e sugli aspetti tecnici delle scommesse (tipologie, quote di prelievo, competenze); utile per valutare se le obbligazioni dedotte siano di natura contrattuale/esecutiva o attinenti a poteri autoritativi

• convenzione allegata alla gara (art. 15)

  tutte le controversie tra i Ministeri delle finanze e delle politiche agricole e forestali ed il concessionario, nascenti dalla esecuzione, interpretazione e risoluzione della presente convenzione

  Clausola compromissoria che prevedeva il ricorso ad arbitri per le controversie relative all\'esecuzione/interpretazione della convenzione; la Corte ha ritenuto efficace la compromissione rispetto alle questioni di natura privatistica

• art. 111 c.p.c.

  Richiamato nella discussione sulla legittimazione passiva e sui successori processuali (trasferimenti di rapporti), con rilievo sul fatto che parti non costituite nel merito non possono essere rimproverate in cassazione

• Costituzione, art. 103 e art. 24

  Il criterio costituzionale (art.103) guida il riparto di giurisdizione: per la Corte la giurisdizione esclusiva dell\'amministrativo richiede l\'esercizio di poteri autoritativi; i diritti soggettivi relativi a obblighi/controprestazioni rientrano nella tutela giurisdizionale ordinaria (con garanzia di accesso alla giustizia ex art.24)

Massime di principio

• Distinguere la natura della controversia: se la domanda riguarda esercizio di poteri autoritativi della P.A. ("potere-interesse") la giurisdizione è amministrativa; se concerne l\'adempimento/inadempimento di obbligazioni contrattuali, canoni, indennità o risarcimenti ("obbligo-pretesa") appartiene di regola al giudice ordinario e quindi può essere arbitrata
• La compromettibilità in arbitrato delle controversie derivanti da concessioni è possibile quando il nucleo della vertenza è di natura privatistica (esecuzione contrattuale, danni, corrispettivi); la clausola compromissoria vale se non emerge che si discute l\'esercizio di poteri pubblici
• La questione della devolvibilità ad arbitri è questione di giurisdizione che il giudice dell\'impugnazione del lodo deve verificare anche d\'ufficio; pertanto non basta che le parti omettano di sollevare la questione in arbitrato
• Nei procedimenti con pluralità di parti, le impugnazioni successive alla prima devono essere proposte nella forma incidentale entro i termini stabiliti (regola dei 40 giorni per la conversione): ritardi possono rendere inammissibili i ricorsi
• Se un soggetto pubblico o il suo successore non è stato parte nel giudizio di merito, non può essere legittimamente evocato per la prima volta in cassazione senza idonea allegazione e prova della sua partecipazione originaria; questioni di legittimazione devono essere tempestivamente inferite
• I ricorsi incidentali condizionati proposti dalle amministrazioni possono essere dichiarati inammissibili se, dopo la declaratoria di competenza, risultano prive di interesse o pregiudiziali logico-giuridiche rispetto alla decisione sulla giurisdizione; tali questioni possono essere riproposte in sede di rinvio