Cassazione Civile, Sentenza n. 23598/2020 del 27/10/2020

Esito

La controversia

L'INPS, quale successore dell'INPDAP, aveva chiesto il risarcimento di euro 692,23 per il danno derivante dal ritardato invio, da parte del Ministero della Giustizia, della documentazione necessaria al riscatto di servizi utili alla determinazione dell'indennità di buonuscita di un dipendente. Il Ministero impugnava la sentenza che lo aveva condannato, deducendo (1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo per presunta violazione dei termini procedimentali, (2) errata ricostruzione della fattispecie come obbligazione civilistica tra amministrazioni, (3) mancanza o insussistenza del danno dedotto e (4) rilevanza dell'art.2, comma 3, legge n.335/1995 che collegherebbe i bilanci dell'INPS e dello Stato.

La decisione

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ha rigettato il primo motivo di ricorso (quello relativo alla giurisdizione). Ha ritenuto che la domanda dell'INPS fosse diretta al risarcimento di un danno patrimoniale subito dall'Ente (per la mancata percezione di interessi sulla somma che sarebbe potuta pervenire prima) e non alla tutela di un diritto soggettivo del cittadino derivante dalla conclusione del procedimento amministrativo; perciò la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha quindi rimesso gli altri tre motivi alla Sezione semplice per la decisione di merito e per gli eventuali provvedimenti consequenziali.

Norme richiamate

• d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 - art. 24, comma 6

  Fissava il termine semestrale per l'invio delle domande di riscatto da parte del datore di lavoro; la Corte ha ritenuto rilevante il mancato rispetto di tale termine quale fatto idoneo a produrre un danno patrimoniale all'INPS per la mancata percezione di interessi.

• d.lgs. n. 104/2010 - art. 133, comma 1, lett. a), n.1

  Norma che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva per il risarcimento del danno da inosservanza del termine di conclusione del procedimento; la Corte ha precisato che tale competenza riguarda le pretese del destinatario del provvedimento amministrativo e non i danni patrimoniali tra enti conseguenti all'iter procedimentale.

• legge n. 241/1990 - art. 2-bis (introdotto dalla legge n. 69/2009)

  Stabilisce la responsabilità della P.A. per il danno ingiusto cagionato dall'inosservanza dei termini di conclusione del procedimento; richiamata nel quadro interpretativo sul tema della giurisdizione ma non ritenuta idonea a spostare la controversia nella giurisdizione amministrativa nel caso concreto.

• codice civile - art. 1173

  Richiamato come base per individuare un obbligo di natura civilistica (adempimento dell'obbligazione) collegato all'invio della documentazione; la Corte ha ritenuto applicabile la disciplina della responsabilità contrattuale/obbligazionaria tra enti rispetto al danno richiesto.

• codice civile - art. 1218

  Richiamato quale norma sulla responsabilità per inadempimento; la Corte ha osservato che non occorreva provare il dolo ma poteva desumersi la colpa dalla gravità del ritardo ex art.1218 in relazione ad art.1173.

• codice civile - artt. 1223, 1224, 1225

  Citati dal Ministero in relazione alla quantificazione e natura degli interessi; la Corte non ha deciso ancora nel merito e ha rimesso l'esame alla Sezione semplice.

• legge n. 335/1995 - art. 2, comma 3

  Rilevanza invocata dal Ministero per sostenere un collegamento finanziario tra bilancio dello Stato e INPS; la Corte ha rilevato la questione ma non l'ha risolta nel provvedimento impugnato, rimettendo gli altri motivi al collegio ordinario.

• Giurisprudenza rilevante (Cass. S.U. n. 15746/2019, n. 22612/2014, n. 18173/2017, n. 7577/2006, n. 23731/2007)

  La Corte ha richiamato precedenti (in particolare le Sezioni Unite) che distinguono tra danno subito dal destinatario del provvedimento (competenza amministrativa) e danno patrimoniale subito da un ente in relazione a fatti endoprocedimentali (competenza ordinaria). Tali precedenti hanno sostenuto, in casi affini, la giurisdizione ordinaria per pretese patrimoniali dell'INPS/INPDAP.

Massime di principio

• Per stabilire la giurisdizione va valutato il "petitum" e la "causa petendi": se la domanda tutela un diritto soggettivo del cittadino legato alla conclusione del procedimento, la giurisdizione è amministrativa; se la domanda è volta al risarcimento di un danno patrimoniale subito da un ente (es. mancata percezione di interessi), la giurisdizione può essere del giudice ordinario.
• Il semplice ritardo di un'amministrazione nel compiere atti istruttori non sposta automaticamente la controversia alla giurisdizione amministrativa quando il danneggiato è un altro ente e il pregiudizio è di natura patrimoniale.
• Le obbligazioni endoprocedimentali tra amministrazioni possono essere ricondotte, ai fini della responsabilità, a principi civilistici (art. 1173 e 1218 c.c.), specie quando la pretesa è il ristoro di perdite economiche derivanti dal ritardo.
• La prova e la quantificazione del danno (nexus causale e valore economico degli interessi) restano fondamentali: l'ente che agisce per il risarcimento deve dimostrare il nesso eziologico e l'ammontare del pregiudizio patrimoniale.
• La presenza di norme che legano i bilanci pubblici (es. art.2, comma 3, legge 335/1995) può costituire una linea di difesa o eccezione, ma occorre dedurre e provare in cosa ciò escluda il diritto al risarcimento o determini meccanismi compensativi.
• In casi analoghi è strategico formulare in via alternativa le questioni di giurisdizione e predisporre oltre alla censura di illegittimità anche l'istruttoria tecnica/economica per quantificare il danno e dimostrare la colpa o la gravità del ritardo.