Cassazione Civile, Sentenza n. 23595/2020 del 27/10/2020

Esito

La controversia

Le resistenti avevano chiesto il risarcimento dei danni per la perdita della proprietà di un fondo rustico occupato dall'amministrazione comunale per la realizzazione della strada pubblica Trinità-Misericordia. Il tribunale di primo grado aveva dichiarato il difetto di giurisdizione (ritenendo la controversia non devoluta al giudice civile), le attrici avevano impugnato sostenendo che l'occupazione era illegittima ab origine perché la delibera di approvazione del progetto non riportava i termini di inizio/fine lavori né il termine di espropriazione previsto dall'art. 13 della legge n. 2359/1865. La corte d'appello di Messina aveva accolto il gravame ritenendo la dichiarazione di pubblica utilità priva di termini radicalmente nulla e, quindi, scollegando l'occupazione dall'esercizio del potere pubblico; il Comune ha impugnato in Cassazione.

Norme richiamate

• legge n. 2359 del 1865, art. 13

  art. 13 della I. n. 2359 del 1865

  Era rilevata dalle attrici come vizio della procedura espropriativa (mancanza di indicazione dei termini di espropriazione), ma la Corte ha ritenuto che la presenza o la qualità del vizio non incidano sulla devoluzione della controversia alla giurisdizione amministrativa se sussiste il collegamento con la dichiarazione di pubblica utilità e un concreto esercizio del potere.

• d.lgs. n. 80 del 1998, art. 34

  art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998

  Invocato dal Comune in riferimento al T.U.E. e alla disciplina delle opere pubbliche per sostenere l'intervento della giurisdizione amministrativa; la Corte ha richiamato la normativa del procedimento quale elemento per valutare il concreto esercizio del potere.

• d.P.R. n. 327 del 2001, art. 53

  art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001

  Citato in riferimento al T.U.E.; rilevanza procedurale ai fini della riconducibilità dell'occupazione all'esercizio di poteri pubblici.

• codice di procedura civile, art. 352

  Richiamato dalla corte d'appello per giustificare la rimessione della causa al giudice di primo grado; la Cassazione ha valutato diversamente la devoluzione della giurisdizione e quindi ha cassato la sentenza impugnata.

• legge n. 205 del 2000, art. 7

  Fondamentale per la decisione: attribuisce al giudice amministrativo la cognizione esclusiva delle controversie in materia urbanistico-edilizia; la Corte ha interpretato tale norma nel senso che le controversie risarcitorie relative ad occupazioni preordinate all'espropriazione, realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere (anche se la dichiarazione di pubblica utilità è poi illegittima), rientrano nella giurisdizione amministrativa.

• codice del processo amministrativo, art. 133, comma 1, lett. g)

  art. 133, primo comma, lett. g), cod. proc. amm.

  Richiamato in dottrina giurisprudenziale collegata per circoscrivere le materie devolute alla giurisdizione amministrativa; utile a spiegare l'ambito del collegamento tra atto amministrativo (dichiarazione di pubblica utilità) e controversia.

• codice civile, art. 2947

  Richiamato dal Comune per dedurre la prescrizione della domanda; la Corte ha ritenuto irrilevante risolvere tale questione dopo aver definito la devoluzione della giurisdizione.

• codice civile, artt. 1173, 1176, 2043

  artt. 1173, 1176 e 2043 cod. civ.

  Norme sostanziali richiamate dal Comune in relazione alla pretesa risarcitoria e all'adempimento, ma la Corte ha assorbito tali censure dopo aver deciso per la devoluzione amministrativa della controversia.

• Corte costituzionale, sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006

  sent. n. 204 del 2004; sent. n. 191 del 2006

  La Corte di Cassazione richiama questi precedenti costituzionali per ribadire il criterio: rileva non l'effettiva validità della dichiarazione di pubblica utilità, ma la riconducibilità dell'occupazione a un concreto esercizio del potere pubblicistico (collegamento procedurale e formale) come criterio per la devoluzione al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Se l'occupazione di un fondo è stata preordinata all'espropriazione e collegata alla dichiarazione di pubblica utilità e al procedimento di approvazione dell'opera, la controversia risarcitoria va generalmente devoluta alla giurisdizione amministrativa, anche se la dichiarazione è successivamente annullata o affetta da vizi formali.
• La qualità del vizio (es. omissione dei termini nella dichiarazione di pubblica utilità) non determina automaticamente la devoluzione della controversia al giudice civile: conta il concreto esercizio del potere e il collegamento della realizzazione dell'opera alla dichiarazione.
• Quando si contesta la legittimità di un'occupazione effettuata dalla P.A., conviene valutare preliminarmente la giurisdizione: se sussiste un rapporto con atti amministrativi tipici dell'urbanistica/ opere pubbliche, agire davanti al giudice amministrativo; altrimenti procedere in sede civile.
• Le eccezioni procedural-processuali (prescrizione, legittimazione attiva, pagamento a terzi ecc.) possono essere rilevanti, ma la loro trattazione dipende dalla decisione sulla giurisdizione; pertanto è opportuno sollevare contestualmente argomentazioni sia di giurisdizione sia di merito laddove possibile.
• In casi analoghi è prudente documentare il procedimento amministrativo (delibere, dichiarazioni di pubblica utilità, progetti, atti di occupazione) per dimostrare o escludere il concreto esercizio del potere pubblico, che è il criterio decisivo per la devoluzione della controversia.