Sentenza n. 681/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Comune ha respinto l’istanza di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sull’area privata occupata da una stazione radio base esistente dal 1995. L’istanza era stata presentata dopo la disdetta del contratto di locazione da parte dei proprietari, il mancato accordo per l’acquisto o la costituzione di un diritto di superficie e l’avvio di un giudizio civile di convalida dello sfratto. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 44, comma 1-bis, e 51, comma 3, del d.lgs. n. 259/2003, sostenendo che tali disposizioni consentirebbero l’apposizione del vincolo anche quando l’impianto già realizzato non sia più assistito da un valido contratto di locazione, proprio per consentire la stabilizzazione della disponibilità dell’area. Ha denunciato inoltre violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, travisamento, illogicità e contraddittorietà, contestando la rilevanza attribuita dal Comune alla cessazione della locazione e al giudicato civile restitutorio. Con il secondo motivo ha censurato l’asserita non idoneità dell’area secondo il regolamento comunale sulle antenne, l’incompatibilità con il piano attuativo e il divieto regionale di localizzazione su aree destinate a impianti sportivi, sostenendo che le localizzazioni comunali fossero soltanto preferenziali, che l’impianto preesistesse al piano attuativo e che l’amministrazione avrebbe dovuto ponderare la funzione pubblica della stazione radio base, la sua preesistenza, l’assenza di siti alternativi equivalenti e l’inattuazione del piano. È stata inoltre dedotta la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 e dei principi di leale collaborazione, per la mancata comunicazione del preavviso di rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha chiarito che la mera detenzione materiale dell’area, anche se destinata a un impianto di comunicazione elettronica di interesse generale, non impone al Comune di apporre il vincolo preordinato all’esproprio. L’art. 51, comma 3, e l’art. 44, comma 1-bis, del d.lgs. n. 259/2003 attribuiscono all’operatore la possibilità di attivare la procedura espropriativa, ma non trasformano il potere comunale in un’attività vincolata: l’espropriazione resta espressione di discrezionalità amministrativa e richiede il bilanciamento tra l’interesse alla continuità del servizio, l’interesse del proprietario e gli interessi urbanistici e territoriali. Nel caso concreto il Comune poteva considerare la disdetta comunicata già nel 2021, il mancato perfezionamento di un nuovo titolo privatistico e il giudicato civile di convalida dello sfratto. Il giudicato restitutorio costituiva un elemento ostativo all’accoglimento dell’istanza, pur non escludendo in assoluto la possibilità per il Comune di valutare favorevolmente una diversa soluzione. Il diniego risultava comunque sorretto da ulteriori ragioni legittime: l’incompatibilità dell’impianto con la pianificazione attuativa del comparto e con il divieto regionale di localizzazione in siti sensibili, nonché la disponibilità di un’area vicina ritenuta idonea dal regolamento comunale. Il Tribunale ha precisato che le localizzazioni preferenziali previste dal regolamento non sono vincolanti per i gestori e che il regolamento non è illegittimo per tale ragione; tuttavia, quando il gestore abbia partecipato alla formazione del piano senza contestare le aree individuate, queste possono presumersi idonee in applicazione del dovere di buona fede e collaborazione. Il Comune non era tenuto a modificare o disapplicare il piano attuativo solo perché la stazione radio base era preesistente, anche considerando la natura potenzialmente delocalizzabile degli impianti. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 10-bis della l. n. 241/1990, poiché la ricorrente aveva già rappresentato all’amministrazione tutti gli elementi fattuali rilevanti e il preavviso non impone una nuova interlocuzione su questioni giuridiche o circostanze già conosciute. Le questioni riguardanti l’esecuzione del giudicato civile e i pregiudizi derivanti dall’eventuale spegnimento dell’impianto non rilevavano nella decisione di merito. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 51, comma 3, d.lgs. n. 259/2003

  Per l’acquisizione patrimoniale dei beni immobili o di diritti reali sugli stessi necessari alla realizzazione degli impianti e delle opere di cui ai commi 1 e 2, l’operatore, previa apposizione del vincolo preordinato all’esproprio da parte dell’autorità competente ai sensi degli articoli 8, comma 1, lettera a), 9 e 10 del testo unico [...] può esperire la procedura per l’emanazione del decreto di esproprio.

  La disposizione abilita l’operatore ad attivare la procedura espropriativa, ma non impone al Comune di apporre il vincolo; la decisione comunale conserva natura discrezionale e deve bilanciare gli interessi coinvolti.

• art. 44, comma 1-bis, d.lgs. n. 259/2003

  Le disposizioni dell’articolo 51, comma 3, sono applicabili anche nei casi in cui gli impianti e le opere di cui al comma 1 del presente articolo risultino già realizzate su beni immobili detenuti dagli operatori in base ad accordi di natura privatistica.

  L’estensione agli impianti già realizzati non rende automatico il vincolo espropriativo e non attribuisce rilievo decisivo alla sola detenzione materiale del bene.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  I regolamenti comunali sulle localizzazioni degli impianti non possono introdurre divieti generalizzati; le localizzazioni individuate dal Comune sono, salvo i siti sensibili, non vincolanti per il gestore.

• art. 10, lett. c), l.r. Marche n. 12/2017

  È legittimo il divieto regionale specifico di localizzazione degli impianti radioelettrici nei siti sensibili individuati dalla legge regionale, tra cui le aree destinate a impianti sportivi e relative pertinenze.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il dovere di buona fede e collaborazione grava non solo sulla pubblica amministrazione, ma anche sui soggetti che con essa intrattengono rapporti su un piano di sostanziale parità o collaborazione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto serve a consentire un’ultima interlocuzione su elementi fattuali non adeguatamente considerati, non a imporre una nuova fase partecipativa su questioni giuridiche o circostanze già note all’amministrazione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione del diniego è sufficiente quando espone plurime ragioni autonome, giuridiche e urbanistiche, idonee a giustificare il mancato esercizio del potere richiesto.

Massime di principio

• Gli artt. 51, comma 3, e 44, comma 1-bis, del d.lgs. n. 259/2003 attribuiscono all’operatore di comunicazioni elettroniche la facoltà di attivare la procedura per l’acquisizione coattiva dell’area necessaria all’impianto, anche quando l’impianto sia già stato realizzato in forza di un accordo privatistico, ma non impongono all’autorità competente di apporre il vincolo preordinato all’esproprio.
• La mera detenzione, anche protratta, di un’area privata e la preesistenza di una stazione radio base non sono sufficienti a giustificare l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio: il Comune deve esercitare una discrezionalità effettiva, bilanciando l’interesse alla continuità del servizio con gli interessi proprietari, urbanistici e territoriali.
• La cessazione o il mancato rinnovo del contratto di locazione non rendono automaticamente necessario il ricorso all’espropriazione; l’amministrazione può considerare il tempo concesso al gestore per reperire un titolo stabile, il mancato accordo con il proprietario e l’eventuale giudicato civile restitutorio.
• I regolamenti comunali sulle localizzazioni degli impianti di comunicazione elettronica non possono imporre divieti generalizzati al di fuori dei siti sensibili; tuttavia, le aree individuate come preferenziali possono costituire elementi di valutazione dell’idoneità del sito alternativo, soprattutto quando il gestore abbia partecipato alla formazione del regolamento senza contestarle.
• La preesistenza di una stazione radio base non impone all’amministrazione di modificare o disapplicare una pianificazione attuativa incompatibile con l’impianto, specie quando l’impianto abbia natura potenzialmente delocalizzabile e sussistano divieti regionali di localizzazione su siti sensibili.
• Il preavviso di rigetto non deve necessariamente precedere il provvedimento quando il privato abbia già rappresentato all’amministrazione tutti gli elementi fattuali rilevanti e non residuino circostanze nuove su cui consentire un’ulteriore interlocuzione.

Come è indicizzato