Sentenza n. 2588/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune aveva impugnato la deliberazione della Giunta regionale ligure n. 1115/2020, con i relativi pareri e relazioni, mediante la quale la Regione aveva espresso le proprie determinazioni sul nuovo PUC comunale e sulle varianti al PTCP, imponendo, tra l'altro, lo stralcio di modifiche ritenute sostanziali perché non precedute da una nuova fase di pubblicità e partecipazione, nonché la riduzione o eliminazione della capacità edificatoria nelle aree soggette ai vincoli del Piano di bacino, comprese le aree di fascia B. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo illegittime sia l'imposizione dello stralcio per mancata ripubblicazione, in assenza di una rielaborazione complessiva del piano, sia la preclusione generalizzata dell'edificabilità nelle aree esondabili, potendo il PUC contemplare previsioni da attuare dopo opere di mitigazione del rischio idraulico. La Regione ha proposto appello articolando tre motivi: omessa tempestiva impugnazione della precedente DGR n. 1023/2011, ritenuta vincolante; erronea riconduzione delle modifiche del PUC all'obbligo di ripubblicazione e negazione del potere regionale di stralcio delle previsioni non conformi ai piani sovraordinati; erronea affermazione della possibilità di prevedere edificabilità non immediatamente conforme al Piano di bacino, sostenendo che il PUC dovesse essere originariamente conforme alla pianificazione di bacino. Il Comune ha riproposto i motivi di primo grado dichiarati assorbiti. Il WWF Savona ha proposto appello incidentale contro la propria estromissione dal giudizio e la declaratoria di inammissibilità dell'intervento, deducendo travisamento, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione e valorizzando la propria qualifica di organizzazione integrata del WWF Italia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale della Regione e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata l'eccezione di tardiva impugnazione della DGR n. 1023/2011, poiché la disciplina applicabile imponeva la nuova pubblicazione del piano e tale adempimento non era stato effettuato. Ha confermato che la ripubblicazione del piano è necessaria quando le modifiche incidono sulle sue caratteristiche essenziali o comportano una rielaborazione complessiva, mentre non occorre per variazioni di dettaglio che lascino inalterato l'impianto originario. Nel caso concreto la Regione non aveva motivato né dimostrato che le modifiche apportate al PUC presentassero un grado di innovatività tale da imporre la riadozione; tale carenza motivazionale non poteva essere integrata in giudizio attraverso il richiamo agli allegati della delibera. È stata inoltre confermata la possibilità di inserire nel PUC previsioni edificatorie nelle zone esondabili, purché non immediatamente attuabili e subordinate alla realizzazione delle opere di sistemazione idraulica e alla successiva verifica della loro effettiva esecuzione, in coerenza con la disciplina del Piano di bacino. La prevalenza del Piano di bacino non è stata quindi interpretata come divieto assoluto di ogni previsione urbanistica, ma come prevalenza delle relative prescrizioni nella fase attuativa e in caso di contrasto. Le valutazioni regionali sulla complessità, costo e incertezza delle future opere di mitigazione sono state ritenute prognostiche ed eventuali, non idonee a superare tale interpretazione. È stata confermata anche la declaratoria di inammissibilità dell'intervento del WWF Savona e il rigetto del relativo appello incidentale: la documentazione prodotta, inclusi il contratto con il WWF Italia e la qualifica di organizzazione integrata, aveva carattere meramente formale e non dimostrava concretamente gli elementi fondativi della legittimazione processuale. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 28 l.r. Liguria n. 15/2018

  Entro trenta giorni dalla trasmissione di cui al comma 4, il Comune convoca gli enti competenti in apposita sessione istruttoria per l'illustrazione del PUC. [...] Ove le determinazioni della regione, della provincia o della città metropolitana prevedano l'osservanza di prescrizioni comportanti l'adeguamento del PUC, il Comune è tenuto ad adeguare gli atti a tali prescrizioni con la deliberazione di approvazione del PUC.

  La disposizione disciplina le determinazioni degli enti sovraordinati e l'obbligo comunale di adeguamento, ma non esclude l'esigenza di ripubblicazione quando le modifiche incidano sulle caratteristiche essenziali del piano.

• art. 38 l.r. Liguria n. 36/1997

  È richiamato quale parametro della disciplina regionale sulla formazione e modifica degli strumenti urbanistici e sull'esigenza di pubblicità e partecipazione.

• art. 10 l. n. 1150/1942

  È richiamato dalla Regione quale parametro statale in materia di formazione e pubblicazione degli strumenti urbanistici, senza che il giudice ne sviluppi un'autonoma interpretazione.

• art. 10 Norme di attuazione del Piano di bacino

  Nel caso di interventi complessi, sottoposti a strumentazione urbanistica attuativa, compresi anche del progetto delle opere di sistemazione idraulica congruenti con quelle previste nel Piano, la Provincia può provvedere alla riperimetrazione delle fasce di pericolosità idraulica contestualmente all'approvazione o al controllo del strumento attuativo, previa verifica in ordine alla effettiva esecuzione delle opere di sistemazione idraulica.

  La previsione consente che il piano urbanistico generale contempli interventi complessi nelle aree esondabili, la cui attuazione sia subordinata alla strumentazione attuativa, alle opere di sistemazione idraulica e alla verifica della loro effettiva esecuzione.

• art. 19 Norme di Piano di bacino

  Le prescrizioni degli articoli 5, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 15bis, 16, 16 bis, 16 ter, 17 prevalgono [...] sulle previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali e vincolano [...] la pianificazione territoriale di livello regionale, provinciale e comunale, con effetto di integrazione della stessa e, in caso di contrasto, di prevalenza su di essa.

  Le prescrizioni del Piano di bacino prevalgono sugli strumenti urbanistici in caso di contrasto, ma tale prevalenza non determina necessariamente il divieto di inserire nel PUC previsioni edificatorie differite e subordinate alla realizzazione delle opere di mitigazione.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La reiezione dell'appello ha reso superfluo l'esame dei motivi riproposti dal Comune e dichiarati assorbiti in primo grado.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• La ripubblicazione di un piano urbanistico dopo le modifiche intervenute nel procedimento di approvazione è necessaria quando le modifiche comportano una rielaborazione complessiva, incidono sulle caratteristiche essenziali dello strumento o ne mutano radicalmente i criteri ispiratori; non è invece richiesta per variazioni di dettaglio che lascino sostanzialmente invariato l'impianto originario, anche se numerose o incisive su singole aree.
• L'amministrazione competente all'approvazione definitiva di uno strumento urbanistico non può imporre lo stralcio delle modifiche introdotte in itinere per la sola mancata ripubblicazione, senza accertare e motivare in modo specifico che tali modifiche abbiano un grado di innovatività tale da richiedere la riadozione o la rinnovazione della fase partecipativa.
• La prevalenza della pianificazione di bacino sulla pianificazione urbanistica comunale opera in caso di contrasto con le relative prescrizioni, ma non impedisce in assoluto che il PUC preveda interventi edificatori nelle aree esondabili quando la loro attuazione sia differita e subordinata alla pianificazione attuativa, alla realizzazione delle opere di mitigazione del rischio e alla verifica della loro effettiva esecuzione.
• La legittimazione processuale di un'articolazione territoriale di un'associazione ambientalista non può essere desunta da soli elementi formali, quali un contratto associativo o il riconoscimento interno della qualifica di organizzazione integrata; occorre dimostrare concretamente l'autonomia e gli elementi di rappresentatività e stabilità richiesti per agire in giudizio.

Come è indicizzato