Sentenza n. 655/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria aveva presentato una SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 5, d.P.R. 380/2001 relativa a lavori di demolizione e ricostruzione già oggetto di un permesso di costruire, successivamente annullato in autotutela per falsa rappresentazione dello stato dei luoghi. Il Comune, dopo avere sospeso la SCIA in attesa di determinazioni del Consiglio di Stato e avere consentito la partecipazione delle proprietarie confinanti, aveva dichiarato la SCIA nulla e improcedibile, ritenendo l’intervento qualificabile come nuova costruzione e non come ristrutturazione edilizia, con conseguente necessità del permesso di costruire e non della SCIA in sanatoria. In primo grado la ricorrente aveva dedotto, tra l’altro, violazione della disciplina sulla SCIA, dei termini e dei poteri di autotutela, dei principi di tipicità degli atti amministrativi, delle garanzie partecipative, dell’art. 21-nonies l. 241/1990, nonché erronea qualificazione dell’intervento e violazione del giudicato. In appello ha dedotto: erronea qualificazione dell’opera come nuova costruzione; ultrapetizione e violazione degli artt. 34 c.p.a. e 112 c.p.c.; mancato esame di ulteriori motivi di primo grado; illegittimità della sospensione della SCIA, asseritamente priva di termine e non idonea a interrompere il termine di trenta giorni; formazione del silenzio-assenso o consolidamento della SCIA; illegittima partecipazione delle proprietarie confinanti e necessità, dopo il decorso del termine, dell’annullamento d’ufficio con i relativi presupposti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale delle controinteressate. Ha ritenuto utilizzabili, come argomenti di prova, la consulenza della Procura e la verificazione svolta nel precedente giudizio amministrativo, anche perché gli accertamenti erano stati eseguiti in contraddittorio e riguardavano i medesimi fatti. La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, la trasformazione dell’originario cortile in chiostrina, la falsa rappresentazione dello stato dei luoghi e la legittimità dell’annullamento del permesso di costruire erano già state definitivamente accertate dalla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 2043/2024 e non potevano essere rimesse in discussione. In ogni caso, le opere comportavano una trasformazione ulteriore del territorio rispetto a quella determinata dall’immobile demolito e non erano meramente funzionali al riuso del volume preesistente; pertanto necessitavano di permesso di costruire e integravano nuova costruzione. La SCIA in sanatoria non era spontanea, essendo stata presentata dopo la sentenza che aveva confermato l’annullamento del titolo e dopo l’ordinanza di demolizione, per cui il relativo presupposto era stato ritenuto non contestato e la statuizione del TAR era divenuta definitiva anche sotto tale profilo. La determinazione comunale era comunque intervenuta entro il termine complessivo di trenta giorni: quattro giorni prima della sospensione e ventidue giorni dopo la successiva determinazione del Consiglio di Stato. La sospensione costituiva esercizio del potere repressivo previsto dall’art. 19, comma 3, l. 241/1990, in presenza di attestazioni non veritiere, e dall’art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001; inoltre, il relativo provvedimento era immediatamente lesivo e non era stato autonomamente impugnato. Non si era formato alcun silenzio-assenso, poiché un’istanza radicalmente inconfigurabile, basata sulla falsa qualificazione dell’intervento e sulla reiterazione di una falsa rappresentazione già accertata con giudicato, non è idonea ad attivare il relativo meccanismo. È stata ritenuta legittima anche la partecipazione delle proprietarie confinanti, titolari di un interesse diretto, concreto e attuale, già riconosciuto nel precedente contenzioso e inciso dagli effetti dell’intervento sulle luci, sugli affacci e sull’utilizzabilità dei locali. Le spese sono state poste a carico dell’appellante principale, nella misura di euro 2.000 per il Comune e di euro 2.000 complessivi in favore delle controinteressate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia non comprende opere che comportino una trasformazione ulteriore del territorio rispetto a quella già determinata dall’edificio demolito; gli incrementi volumetrici sono ammissibili solo nei casi espressamente previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici. Opere non meramente funzionali al riuso del volume preesistente qualificano l’intervento come nuova costruzione.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa

  La disposizione consente la sospensione dell’attività oggetto di SCIA quando siano presenti attestazioni non veritiere; nel caso concreto la sospensione è stata considerata il primo esercizio del potere repressivo e ha inciso sul computo del termine per la decisione comunale.

• art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Costituisce ulteriore fondamento del potere comunale di sospendere i lavori in presenza di violazioni della disciplina urbanistico-edilizia.

• art. 37, comma 5, d.P.R. 380/2001

  La SCIA tardiva in sanatoria presuppone una presentazione spontanea; tale requisito non ricorre quando l’istanza sia presentata in conseguenza di un ordine di demolizione o per eluderne gli effetti.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Per un intervento qualificabile come nuova costruzione non è utilizzabile la SCIA in sanatoria; è necessaria l’istanza di accertamento di conformità prevista per gli interventi soggetti a permesso di costruire.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  in caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al DPR 28 dicembre 2000, n. 445

  La falsità o mendacità delle dichiarazioni rese nell’istanza di sanatoria impedisce che esse possano fondare il conseguimento del titolo e comporta l’applicazione delle relative sanzioni.

• art. 19 l. 241/1990

  La SCIA non può produrre effetti quando l’istanza sia radicalmente inconfigurabile rispetto al modello legale, perché riferita a un intervento soggetto a un diverso regime abilitativo e fondata su attestazioni non veritiere.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La mancata contestazione di una circostanza decisiva posta a fondamento della sentenza consente di considerarla provata nel giudizio d’appello.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza di discussione può essere disposto solo in presenza di ragioni eccezionali; la pendenza di un procedimento penale collegato non determina automaticamente una pregiudizialità idonea a giustificare il rinvio.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  decadenza dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera

  La dichiarazione non veritiera impedisce il consolidamento dei benefici eventualmente ottenuti sulla sua base e determina la decadenza dai medesimi.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma il giudice non l’ha ritenuta ostativa alla declaratoria comunale di nullità e improcedibilità della SCIA.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non trova applicazione come unico strumento repressivo quando la SCIA non si sia validamente perfezionata e sia radicalmente inconfigurabile.

Massime di principio

• Un intervento edilizio che comporti una trasformazione ulteriore del territorio rispetto a quella già determinata dall’edificio demolito, o che non sia meramente funzionale al riuso del volume preesistente, deve essere qualificato come nuova costruzione e necessita del permesso di costruire, salvo le sole ipotesi di incremento volumetrico espressamente previste dalla legge o dagli strumenti urbanistici.
• Il giudicato formatosi sulla qualificazione edilizia dell’intervento e sulla falsità della rappresentazione dello stato dei luoghi impedisce alle parti di riproporre tali questioni in un successivo giudizio relativo a una domanda di sanatoria riferita al medesimo intervento.
• Una SCIA in sanatoria presentata dopo l’adozione di un ordine di demolizione o dopo l’accertamento giudiziale dell’illegittimità dell’intervento non è spontanea ai sensi dell’art. 37, comma 5, d.P.R. 380/2001.
• La presentazione di una SCIA fondata sulla falsa qualificazione dell’intervento e sulla reiterazione di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi rende l’istanza radicalmente inconfigurabile e impedisce la formazione del silenzio-assenso o il consolidamento degli effetti della segnalazione.
• In presenza di attestazioni non veritiere, l’amministrazione può sospendere l’attività oggetto di SCIA ai sensi dell’art. 19, comma 3, l. 241/1990; il provvedimento di sospensione, quando incide immediatamente sulla posizione del segnalante, è autonomamente lesivo e deve essere impugnato nei termini.
• Gli accertamenti tecnici e le prove formate in un procedimento penale o in un precedente giudizio amministrativo possono essere utilizzati come argomenti di prova nel successivo giudizio amministrativo, soprattutto quando siano stati eseguiti in contraddittorio e riguardino i medesimi fatti.

Come è indicizzato