Sentenza n. 1223/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato le delibere consiliari nn. 40 e 41 del 18 maggio 2023, deducendo, in primo luogo, la violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Toscana n. 3257 del 13 luglio 2005, che aveva qualificato l'area come completamente urbanizzata e dotata dei servizi necessari, contestando l'esclusione del terreno dal perimetro del territorio urbanizzato e la previsione del piano attuativo. In subordine, hanno dedotto la violazione dell'art. 4 della legge regionale Toscana n. 65/2014 e l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che il terreno fosse un lotto intercluso, dotato di opere di urbanizzazione primaria e inserito in un contesto edificato e di rigenerazione urbana. Con il terzo motivo hanno censurato la scheda norma AT-R17 per violazione degli artt. 101 e 107 della legge regionale n. 65/2014, dell'art. 43 Cost., del d.P.R. n. 327/2001 e della CEDU, sostenendo che la viabilità di progetto prevista sul terreno non fosse un'opera di urbanizzazione funzionale al comparto, ma un'opera extra-comparto, con conseguente illegittimità della perequazione intracomparto e necessità di applicare la compensazione urbanistica o, in caso di dissenso, la procedura espropriativa. Con il quarto motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 23 Cost. e l'eccesso di potere, assumendo che la subordinazione dell'edificazione alla realizzazione e cessione di opere pubbliche costituisse una prestazione patrimoniale imposta priva di base legislativa. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità o improcedibilità per mancata impugnazione della successiva delibera n. 127 del 30 dicembre 2023 e della precedente delibera n. 25 del 28 marzo 2018.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione relativa alla mancata impugnazione della delibera n. 127 del 2023, qualificandola come questione di improcedibilità, poiché il Comune non aveva prodotto la delibera né la documentazione sulle previsioni riadottate e le ricorrenti avevano affermato, senza contestazione, che la scheda norma AT-R17 era rimasta immutata nella parte controversa. In applicazione del principio secondo cui l'annullamento del piano adottato si estende automaticamente al piano approvato quando quest'ultimo si limita a confermare le previsioni impugnate, il giudice ha ritenuto sufficiente l'impugnazione originaria. Ha invece accolto l'eccezione relativa alla mancata impugnazione della delibera n. 25 del 2018: l'esclusione del terreno dal perimetro del territorio urbanizzato era già stata stabilita da tale atto e la successiva variante non risultava preceduta da una nuova istruttoria né da modifiche o innovazioni sul punto. I primi due motivi, quindi, sono stati dichiarati inammissibili. Il terzo e il quarto motivo sono stati esaminati nel merito e respinti. Il Tribunale ha ritenuto che la pianificazione urbanistica goda di ampia discrezionalità e sia sindacabile solo per manifesti errori di fatto o abnorme illogicità. La scheda AT-R17 persegue una strategia organica di riqualificazione e trasformazione urbana mediante piano attuativo, concentrando l'edificazione in una parte del comparto e destinando altre aree a verde, parcheggi e viabilità pubblica. La previsione della circonvallazione è stata ritenuta funzionale al reperimento degli standard urbanistici necessari in relazione al nuovo carico urbanistico, anche se l'area edificabile era già collegata alla viabilità pubblica. Il piano realizza il principio di autosufficienza del comparto e un modello di perequazione urbanistica fondato sulla distribuzione tra i proprietari delle utilità edificatorie e degli oneri per opere pubbliche. La cessione delle aree non costituisce immediatamente un'espropriazione né una prestazione patrimoniale imposta, poiché l'attuazione è anzitutto consensuale, tramite piano attuativo e consorzio dei proprietari; solo in caso di mancata adesione o mancata attuazione possono operare le procedure espropriative previste dalla legge regionale e dal d.P.R. n. 327/2001. Non è stato ravvisato un vincolo espropriativo senza limiti temporali, poiché le previsioni attuative perdono efficacia allo scadere dei termini quinquennali stabiliti dalla legge regionale. Il ricorso è stato pertanto dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto, con condanna delle ricorrenti alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 4 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina l'individuazione del perimetro del territorio urbanizzato; la questione non è stata esaminata nel merito perché l'impugnazione è stata ritenuta inammissibile per mancata contestazione dell'atto del 2018.

• art. 100 l.r. Toscana n. 65/2014

  Rileva quale fondamento del modello di perequazione urbanistica e della distribuzione tra i proprietari delle facoltà edificatorie e degli oneri del comparto.

• art. 101 l.r. Toscana n. 65/2014

  Invocato dalle ricorrenti quale disciplina della compensazione urbanistica; il giudice ha ritenuto legittimo, nel caso concreto, il diverso modello perequativo previsto dalla scheda norma.

• art. 107 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina i piani attuativi e prevede, in caso di mancata realizzazione delle condizioni di attuazione, il ricorso all'espropriazione secondo le procedure previste dalla normativa espropriativa.

• art. 108 l.r. Toscana n. 65/2014

  Consente la costituzione dei proprietari in consorzio per la presentazione e realizzazione del piano attuativo e disciplina le conseguenze della mancata adesione dei proprietari, inclusa l'espropriazione nei casi previsti.

• art. 95, commi 9 e 11, l.r. Toscana n. 65/2014

  «[l]e previsioni che si realizzano mediante piani attuativi, o progetti unitari convenzionati di iniziativa pubblica, comunque denominati, o mediante interventi di rigenerazione urbana, perdono efficacia nel caso in cui alla scadenza del quinquennio di efficacia del piano operativo o della modifica sostanziale che li contempla, i piani o i progetti non siano stati approvati»; «[n]ei casi in cui il piano operativo preveda la possibilità di piani attuativi, interventi di rigenerazione urbana, o di progetti unitari convenzionati di iniziativa privata, la perdita di efficacia di cui al comma 9 si verifica qualora entro cinque anni non sia stata stipulata la relativa convenzione oppure i proponenti non abbiano formato un valido atto unilaterale d’obbligo a favore del comune che corrisponda nei contenuti allo schema di convenzione approvato con il piano o progetto».

  La previsione della scheda norma non configura un vincolo espropriativo perpetuo, poiché le previsioni attuative perdono efficacia se entro il termine quinquennale non sono approvati il piano o il progetto, oppure non è stipulata la convenzione o formato l'atto unilaterale d'obbligo.

• art. 23 l. n. 1150/1942

  «il Comune può procedere in sede di approvazione del piano regolatore particolareggiato o successivamente nei modi che saranno stabiliti nel regolamento ma sempre entro il termine di durata del piano stesso, alla formazione di comparti costituenti unità fabbricabili, comprendendo aree inedificate e costruzioni da trasformare secondo speciali prescrizioni».

  Costituisce il modello fondamentale della pianificazione per comparti e della perequazione urbanistica, adattato dalla legislazione regionale.

• art. 23 Cost.

  La previsione della cessione di aree e della realizzazione di opere pubbliche nell'ambito dell'attuazione consensuale del comparto non è stata qualificata come prestazione patrimoniale imposta priva di base legislativa.

• d.P.R. n. 327/2001

  Le procedure espropriative possono operare solo nei casi di mancata attuazione consensuale del comparto o di mancata adesione dei proprietari, secondo le procedure e modalità previste dalla normativa espropriativa.

• art. 42.1.3 NTA del piano operativo

  Disciplina le aree di trasformazione, comprendenti la superficie fondiaria e le aree da cedere gratuitamente per viabilità e servizi urbani necessari al carico urbanistico nuovo e pregresso.

• art. 42.2.2 NTA del piano operativo

  Richiamato dalle ricorrenti quale disciplina della compensazione urbanistica, ma ritenuto non applicabile in luogo della perequazione prevista dalla scheda norma.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica, espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sono sindacabili dal giudice solo in presenza di manifesti errori di fatto o di abnorme illogicità; non è sufficiente una diversa valutazione dell'assetto territoriale preferibile.
• Quando un successivo atto di approvazione o riadozione si limita a confermare le previsioni del piano già adottato e impugnato, l'annullamento dell'atto anteriore produce effetti automaticamente caducanti anche nei confronti dell'atto successivo, nella parte coincidente; l'eccezione fondata sulla mancata impugnazione del successivo atto non può essere accolta senza prova delle modifiche sostanziali intervenute.
• È inammissibile la contestazione di una previsione urbanistica riprodotta in una successiva variante quando tale previsione era già stata stabilita da un precedente atto di pianificazione non impugnato e la variante non risulti preceduta, sul punto, da una nuova istruttoria o da modifiche innovative; il successivo atto non riapre il termine per contestare la scelta originaria.
• La pianificazione per comparti può distribuire tra i proprietari ricompresi nell'ambito sia le utilità edificatorie sia gli oneri per la realizzazione di viabilità, verde e parcheggi pubblici, anche quando alcune porzioni siano destinate esclusivamente a opere pubbliche, purché tali opere siano funzionali al carico urbanistico e alla riqualificazione complessiva del comparto.
• La previsione della cessione di aree e della realizzazione di opere pubbliche nell'ambito di un piano attuativo perequativo non costituisce, di per sé, una prestazione patrimoniale imposta né un'espropriazione immediata: l'attuazione avviene anzitutto mediante accordi e consorzio tra i proprietari; solo in caso di mancata adesione o mancata attuazione possono essere attivate le procedure espropriative previste dalla legge.
• Un vincolo derivante da una previsione attuativa non è assimilabile a un vincolo espropriativo perpetuo quando la normativa stabilisce la perdita di efficacia della previsione qualora, entro il termine quinquennale, non siano approvati gli strumenti attuativi o stipulate le convenzioni richieste.

Come è indicizzato