Cassazione Civile, Ordinanza n. 33816/2024 del 21/12/2024

Esito

La controversia

Il dipendente di un comune aveva chiesto il pagamento di euro 51.030,93 invocando l'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 per attività di collaudo statico in corso d'opera e collaudo amministrativo svolte in relazione a lavori di sistemazione idrogeologica e di consolidamento del sottosuolo. I giudici di merito avevano ritenuto che il comune fosse privo di legittimazione passiva, perché l'incarico era stato conferito dal sindaco quale commissario delegato/Ufficiale del Governo nell'ambito della gestione commissariale di emergenza. Nel ricorso per cassazione il dipendente ha dedotto: (i) che la questione della titolarità passiva era rilevabile d'ufficio e che le ordinanze ministeriali di protezione civile sono conoscibili direttamente dal giudice; (ii) che l'ordinanza n. 2509/1997 prevedeva un avvalimento di professionalità interne all'amministrazione comunale, senza modificare il rapporto di impiego né spostare le obbligazioni retributive dal datore di lavoro, salvo rivalsa; (iii) che l'ordinanza n. 2509/1997, letta insieme alle norme successive e alla giurisprudenza costituzionale, conduceva alla successione del comune nei rapporti della cessata gestione commissariale; (iv) che, in ogni caso, i fondi per gli interventi risultavano imputabili al bilancio comunale. Il comune ha resistito eccependo l'inammissibilità del ricorso e sostenendo la correttezza della declaratoria di difetto di legittimazione passiva.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità, ha accolto i primi tre motivi e dichiarato assorbito il quarto. Ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Napoli, in diversa composizione, affinché riesamini la domanda alla luce dei principi sull'avvalimento di uffici comunali nella gestione commissariale e sulla successione del comune nei rapporti residui dopo la cessazione dell'emergenza, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità. Ha inoltre escluso il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006

  richiamato come base della pretesa economica del dipendente per l'incentivo o compenso richiesto

• art. 5 della legge n. 225/1992

  le ordinanze di protezione civile emanate ai sensi di tale norma sono oggetto di conoscenza diretta del giudice e la loro violazione è deducibile in cassazione come vizio di diritto

• art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ.

  consente di denunciare in cassazione la violazione delle ordinanze ministeriali di protezione civile come errori di diritto

• art. 2, comma 3, dell'Ordinanza del Ministro dell'Interno Delegato per il Coordinamento della Protezione Civile n. 2509 del 22 febbraio 1997

  "avvalendosi delle professionalità presenti all'interno della amministrazione comunale"

  è una clausola di avvalimento di uffici e personale comunale, che non sposta la titolarità del rapporto di impiego né crea un rapporto diretto tra dipendente e commissario

• art. 8 dell'Ordinanza del Ministro dell'Interno Delegato per il Coordinamento della Protezione Civile n. 2509 del 22 febbraio 1997

  "Il Dipartimento della protezione civile é estraneo ad ogni rapporto contrattuale scaturito dall'applicazione della presente ordinanza ... eventuali oneri derivanti da ritardi, inadempienze o contenzioso ... grava sugli enti attuatori"

  esclude la legittimazione passiva dello Stato e delle sue articolazioni, ma pone gli oneri a carico dell'ente attuatore

• art. 1, comma 422, lett. c, legge n. 147/2013

  conferma il principio della successione delle amministrazioni ordinariamente competenti nei rapporti attivi e passivi già facenti capo ai soggetti nominati ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225/1992

• art. 24, comma 6, d.lgs. n. 1/2018

  richiamato dal ricorrente nel quadro normativo sulla successione nei rapporti delle strutture emergenziali

• art. 13 dell'Ordinanza n. 3675/2008

  alla cessazione della struttura commissariale prevede il trasferimento delle opere, degli interventi e della relativa documentazione agli enti ordinariamente competenti

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  la Corte ha escluso i presupposti per il raddoppio del contributo unificato

Massime di principio

• L'azione diretta del dipendente pubblico per il pagamento di compensi connessi a incarichi svolti nell'ambito di una gestione emergenziale richiede di individuare, in base alla disciplina speciale, il reale centro di imputazione dell'obbligazione e non solo il soggetto che ha materialmente conferito l'incarico.
• L'avvalimento di personale o uffici di un ente da parte di un altro soggetto pubblico non comporta, di regola, lo spostamento del rapporto di impiego né la nascita di un rapporto diretto con il soggetto avvalente; le obbligazioni retributive restano in capo al datore di lavoro formale, salvo eventuale rivalsa o rimborso.
• Le ordinanze di protezione civile emanate ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225/1992 sono conoscibili direttamente dal giudice e la loro violazione può essere denunciata in cassazione come violazione di legge, anche se la sentenza di merito non ne abbia espressamente esaminato il contenuto.
• La cessazione della gestione commissariale non elimina i rapporti giuridici residui già sorti, che devono considerarsi trasferiti all'amministrazione ordinariamente competente in base alla funzione normalmente attribuita all'ente, salvo una deroga espressa della disciplina speciale.
• Nel contenzioso sulla legittimazione passiva dell'ente pubblico è necessario verificare sia la disciplina dell'atto emergenziale sia gli effetti della successione nei rapporti dopo la fine dello stato di emergenza; una decisione che si fondi solo sulla qualità commissariale del soggetto che ha disposto l'incarico è insufficiente se non confrontata con le norme speciali applicabili.

Come è indicizzato