Cassazione Civile, Sentenza n. 29381/2021 del 21/10/2021

Esito

La controversia

L'Agenzia impugnava la sentenza della Corte d'appello di Lecce che aveva annullato l'ordinanza-ingiunzione con cui l'Agenzia stessa aveva inflitto una sanzione alla sig.ra Putignano per avere conferito un incarico retribuito all'avv. Francesco Tuccari senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza di quest'ultimo (Università del Salento). L'Agenzia deduceva che l'art. 53, commi 7 e 9, d.lgs. 165/2001 richiede una autorizzazione preventiva (previa autorizzazione) e sosteneva che, per taluni pubblici dipendenti (in particolare docenti universitari), viga il principio di esclusività della prestazione ex art. 98 Cost., con la conseguenza che un'autorizzazione ex post sarebbe incompatibile con la necessità di valutare ex ante la compatibilità dell'incarico con i doveri d'ufficio e con il buon andamento della P.A.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che la sentenza impugnata si fondasse su due autonome ragioni del decidere: (1) l'ammissibilità dell'autorizzazione postuma; (2) l'esimente dell'errore di fatto, poiché la resistente non era a conoscenza del rapporto di pubblico impiego dell'avvocato incaricato. Il ricorso della Agenzia investiva solo la prima ragione: la Corte ha ricordato il principio consolidato secondo cui il ricorso per cassazione deve attaccare tutte le autonome rationes decidendi altrimenti manca l'interesse ad impugnare, poiché anche in caso di accoglimento la decisione favorevole non potrebbe estendersi alle ragioni non impugnate. Per tale motivo il ricorso è stato dichiarato inammissibile e l'Agenzia condannata alle spese di giudizio.

Norme richiamate

• d.lgs. 165/2001, art. 53, commi 7 e 9

  La Corte d'appello ha interpretato il comma 9 come riferito agli incarichi retribuiti e ha ritenuto possibile, in mancanza di divieto espresso, il rilascio di una autorizzazione successiva al conferimento dell'incarico; l'Agenzia sosteneva invece che la locuzione 'previa autorizzazione' impone un'autorizzazione ex ante per consentire la valutazione della compatibilità con i doveri d'ufficio e con il buon andamento della P.A. La Cassazione non si è pronunciata sul merito della normativa perché ha dichiarato il ricorso inammissibile per motivi processuali.

• Cost., art. 97

  Richiamato dall'Agenzia quale fondamento del principio del buon andamento dell'amministrazione; la questione era se la previa autorizzazione sia necessaria per prevenire pregiudizi al buon andamento e al danno erariale. La Corte di Cassazione non ha risolto la questione di merito.

• Cost., art. 98

  Richiamato dall'Agenzia con riferimento al principio di esclusività della prestazione per taluni pubblici dipendenti (es. docenti universitari); tale richiamo sosteneva la necessità di un controllo ex ante sulla compatibilità degli incarichi retribuiti. Anche su questo profilo la Cassazione non è intervenuta sul merito, dato il rigetto per inammissibilità processuale.

Massime di principio

• In casi analoghi è prudente ottenere sempre l'autorizzazione preventiva dall'amministrazione di appartenenza del professionista pubblico cui si intende conferire un incarico retribuito, per evitare contestazioni su incompatibilità e sanzioni.
• Se il giudice di merito fonda la decisione su più ragioni autonome, il ricorso in Cassazione deve contestare tutte le ragioni decisive; altrimenti il ricorso è probabilmente inammissibile per carenza di interesse.
• La possibilità di una autorizzazione postuma è controversa: alcuni giudici di merito possono ritenere lecita l'autorizzazione successiva in assenza di divieto espresso e se non si rileva pregiudizio per il buon andamento, ma la questione potrebbe essere diversa per profili di esclusività (es. docenti universitari).
• La riconoscibilità dell'esimente dell'errore di fatto (ignoranza del rapporto di pubblico impiego dell'incaricato) può escludere la responsabilità sanzionatoria del committente in determinate condizioni fattuali; è quindi importante documentare le circostanze e l'assenza di conoscenza.
• Sotto il profilo procedurale, la parte pubblica che impugna una decisione deve valutare attentamente tutte le motivazioni decisorie e strutturare il ricorso di cassazione in modo da investire tutte le autonome ratio decidendi per conservare l'interesse ad agire.