Tribunale, Sentenza T-271/23

Misure restrittive UE contro Alfa-Bank JSC: inclusione e mantenimento in lista

La pronuncia, resa in un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE dal Tribunale dell’Unione europea (Prima Sezione), riguarda il congelamento dei fondi imposto ad Alfa-Bank JSC nel quadro delle misure restrittive adottate dall’Unione per contrastare le azioni della Federazione russa contro l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

Fatti e svolgimento del procedimento

Alfa-Bank JSC, banca privata russa, è stata inserita nelle liste UE con gli atti del 25 febbraio 2023, poi mantenuta in lista con gli atti di settembre 2023 e di marzo 2024. Il Consiglio ha motivato l’iscrizione affermando che la banca è la più grande banca privata della Federazione russa, è qualificata come istituzione creditizia sistemicamente importante e opera in un settore bancario che costituisce una fonte sostanziale di entrate per il Governo russo.

Il ricorso è stato successivamente esteso anche alla Decisione 2023/1094 e al Regolamento 2023/1089, con i quali il Consiglio ha modificato il criterio di inserimento previsto dall’articolo 2(1)(g) della Decisione 2014/145 e dal corrispondente articolo del Regolamento 269/2014.

Questioni di competenza e ricevibilità

Il Tribunale ha anzitutto esaminato d’ufficio la propria competenza a conoscere della domanda di annullamento della Decisione 2023/1094. Ha ricordato che, ai sensi degli articoli 24 TUE e 275 TFUE, la giurisdizione dell’Unione in materia PESC è limitata e riguarda, tra l’altro, il controllo sulla legittimità delle decisioni restrittive adottate nei confronti di persone fisiche o giuridiche. Ha però qualificato la Decisione 2023/1094 come atto di portata generale, poiché si limita a modificare in astratto i criteri di inserimento e non contiene l’inclusione individuale della ricorrente. Da ciò la declaratoria di incompetenza.

Quanto al Regolamento 2023/1089, il Tribunale ha rilevato che era stato pubblicato il 6 giugno 2023 e che il termine di impugnazione era scaduto il 31 agosto 2023. Poiché la domanda di annullamento era stata introdotta solo con la seconda memoria di modificazione del 13 maggio 2024, il ricorso è stato dichiarato irricevibile per tardività.

Eccezione di illegittimità del criterio di inserimento

La ricorrente ha contestato la legittimità dell’articolo 2(1)(g) della Decisione 2014/145, sia nel testo iniziale sia in quello modificato. Sosteneva che il criterio fosse vago, discriminatorio e tale da consentire l’inserimento di qualsiasi persona giuridica russa senza un vero collegamento con il sostegno al Governo russo.

Il Tribunale ha distinto tra:

• l’eccezione di illegittimità riferita agli atti iniziali, ritenuta inammissibile perché proposta solo in replica senza che vi fosse un collegamento sufficiente con i motivi originari;
• l’eccezione riferita agli atti di settembre 2023 e marzo 2024, ritenuta ammissibile ma infondata.

Nel merito, il Tribunale ha affermato che il criterio, per le persone giuridiche, si riferisce ai soggetti che svolgono un’attività economica qualitativamente o quantitativamente non trascurabile in settori che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo russo. Non richiede che tali soggetti siano “leading” né impone un legame diretto con le decisioni governative o con il finanziamento dell’aggressione militare. Il criterio è stato ritenuto sufficientemente chiaro e prevedibile, dunque conforme al principio di legalità.

Il Tribunale ha inoltre escluso la violazione del principio di non discriminazione: una società stabilita in uno Stato terzo non può invocare l’articolo 18 TFUE o l’articolo 21(2) della Carta in questo contesto. Sono state respinte anche le doglianze fondate sulla CEDU.

Obbligo di motivazione

Il Tribunale ha giudicato sufficiente la motivazione degli atti impugnati. La motivazione indicava il contesto di grave crisi in Ucraina e spiegava che Alfa-Bank era la più grande banca privata russa, inclusa tra gli istituti creditizi sistemicamente importanti, e operante in un settore essenziale del sistema finanziario russo.

Il Tribunale ha ritenuto che la ricorrente fosse stata posta in condizione di comprendere la base giuridica e fattuale della misura e di contestarla utilmente. Le contestazioni circa l’insufficienza o l’inattendibilità delle prove sono state considerate questioni di merito, non di motivazione.

Diritti della difesa e tutela giurisdizionale effettiva

Il Tribunale ha riconosciuto che il Consiglio avrebbe dovuto, in linea di principio, notificare individualmente gli atti restrittivi quando conosce l’indirizzo del destinatario. Ha tuttavia rilevato che, nel caso concreto, gli atti iniziali e il fascicolo probatorio erano stati comunicati al legale di Alfa-Bank, munito di procura a ricevere tali atti, con lettera dell’8 maggio 2023.

In tale contesto, la ricorrente non è stata privata della possibilità di conoscere in tempo utile le ragioni dell’iscrizione e di difendersi. Inoltre, trattandosi della prima iscrizione, il carattere a sorpresa della misura giustificava la mancata previa audizione. Non è stata quindi ravvisata alcuna violazione dei diritti della difesa o del diritto a un ricorso effettivo.

Valutazione del merito: sufficienza del fondamento fattuale

Sul piano sostanziale, il Tribunale ha esaminato la documentazione prodotta dal Consiglio, composta da fonti pubbliche, articoli di stampa, dati della Banca centrale russa e altre informazioni accessibili. Ha ritenuto che tali elementi costituissero un insieme concreto, preciso e coerente, idoneo a dimostrare che Alfa-Bank svolge un’attività economicamente non trascurabile nel settore bancario.

Il Tribunale ha valorizzato in particolare che la banca:

• è la più grande banca privata russa;
• figura tra gli istituti creditizi sistemicamente importanti;
• realizza volumi rilevanti di profitti e di imposte versate;
• opera in un settore che rappresenta una componente fondamentale del sistema finanziario russo.

Settore bancario come fonte sostanziale di entrate per il Governo russo

La parte più ampia della motivazione riguarda la nozione di settore che fornisce una “fonte sostanziale di entrate” al Governo russo. Il Tribunale ha chiarito che tale nozione non va letta in senso restrittivo come riferita solo al gettito destinato al bilancio federale, né richiede di provare un sostegno finanziario diretto al Governo.

Ha inoltre affermato che possono essere considerati anche gli effetti indiretti dell’attività bancaria sull’economia russa e sulle altre attività che generano entrate fiscali. Sono stati presi in considerazione:

• gli utili e le imposte corrisposte da Alfa-Bank;
• il ruolo del settore bancario nel finanziare l’economia e le PMI;
• il peso complessivo degli istituti sistemicamente importanti sul totale degli attivi del settore;
• la centralità del settore bancario nel sistema finanziario russo.

Le obiezioni della ricorrente, incluse quelle sulla presunta obsolescenza dei dati, sulla minore redditività nel 2022, sulla ripartizione delle imposte tra bilancio federale e locali e sul carattere indiretto di alcune imposte, sono state respinte.

Irrilevanza del preteso collegamento con persone associate

La ricorrente ha sostenuto che il Consiglio non aveva provato un collegamento sufficiente tra essa e alcune persone o entità menzionate negli atti. Il Tribunale ha ritenuto la censura inammissibile o comunque irrilevante, perché l’iscrizione di Alfa-Bank non si fondava sul criterio delle persone associate, ma esclusivamente sul criterio economico di cui all’articolo 2(1)(g).

Diritti fondamentali e proporzionalità

Il Tribunale ha esaminato le censure relative agli articoli 16 e 17 della Carta, cioè libertà d’impresa e diritto di proprietà, nonché altre doglianze fondate sugli articoli 21, 36 e 41 della Carta e sull’articolo 215 TFUE.

Ha ritenuto che le misure fossero:

• previste dalla legge;
• temporanee e riesaminate periodicamente;
• idonee a perseguire un obiettivo di interesse generale, ossia esercitare pressione sulla Federazione russa per porre fine all’aggressione contro l’Ucraina;
• proporzionate rispetto allo scopo perseguito.

Il Tribunale ha anche rilevato l’esistenza di deroghe che consentono alle autorità nazionali di autorizzare in casi specifici la liberazione di fondi o risorse, anche per permettere la restituzione di asset ai clienti della banca. Ha quindi escluso che il congelamento fosse eccessivo o che il Consiglio avesse omesso di considerare gli effetti sui clienti.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato Alfa-Bank JSC alle spese.