Cassazione Civile, Sentenza n. 6625/2020 del 09/03/2020

Esito

La controversia

La Banca d’Italia aveva irrogato a ciascuno dei tre componenti del collegio sindacale della banca una sanzione di 90.000 euro per violazioni delle disposizioni di vigilanza in materia di remunerazione e incentivazione e per omessa comunicazione all’autorità di vigilanza. La contestazione riguardava l’accordo con cui, il 12 gennaio 2012, la banca aveva risolto consensualmente il rapporto con il direttore generale, riconoscendogli 4 milioni di euro lordi quale incentivo alla cessazione anticipata e integrazione del TFR, oltre alle altre spettanze, e impegnandosi inoltre a tenerlo indenne da eventuali pretese di terzi. L’accordo era stato concluso nonostante le criticità della banca e senza collegare adeguatamente il compenso alla performance, ai rischi assunti e alla situazione patrimoniale e finanziaria dell’istituto; i sindaci non avrebbero rilevato le irregolarità né le avrebbero segnalate alla Banca d’Italia. Dopo avere adito il TAR del Lazio, che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, i destinatari avevano riassunto il giudizio dinanzi alla Corte d’appello di Roma, che aveva respinto l’opposizione. In Cassazione hanno proposto quattro motivi: (1) violazione del principio di legalità e determinatezza, sostenendo che nel marzo 2011 l’art. 53 TUB non attribuisse alla Banca d’Italia il potere di emanare le disposizioni sulla remunerazione e che la loro violazione non fosse quindi sanzionabile ai sensi dell’art. 144 TUB; (2) violazione della presunzione di innocenza di cui alla CEDU, assumendo che le sanzioni avessero natura sostanzialmente penale e che l’amministrazione dovesse provare la colpa, nonché contestando l’accertamento della consapevolezza e dei doveri di controllo dei sindaci; (3) illegittimità costituzionale dell’art. 3 della L. n. 689/1981, nella parte in cui consentirebbe di presumere la colpevolezza senza adeguata prova dell’elemento soggettivo; (4) violazione dei criteri legali di determinazione della sanzione, per insufficiente motivazione e impiego di parametri asseritamente non previsti dalla legge.

La decisione

La Corte ha rigettato tutti e quattro i motivi. Sul primo, ha ritenuto che, già prima della modifica legislativa del 2011, le disposizioni di vigilanza sulla remunerazione trovassero fondamento nei poteri regolamentari attribuiti dall’art. 53 TUB in materia di contenimento dei rischi e di organizzazione e controlli interni; la successiva previsione espressa dei sistemi di remunerazione ha specificato un potere già esistente e non ha fondato ex novo la potestà regolamentare. Il precetto legislativo può essere integrato da norme regolamentari delegate in un settore caratterizzato da particolare tecnicismo, senza violare la riserva di legge della L. n. 689/1981. Sul secondo e terzo motivo, esaminati congiuntamente, ha chiarito che l’onere di provare i fatti costitutivi dell’illecito resta a carico dell’amministrazione; una volta provata la condotta inosservante, anche omissiva, grava però sul trasgressore la prova di circostanze che rendano inesigibile la condotta dovuta o escludano la colpevolezza. La Corte ha inoltre ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale e ha condiviso l’accertamento di merito sulla consapevolezza dei sindaci circa le criticità della banca e la mala gestio. Sul quarto motivo, ha confermato la congruità della sanzione: la Corte d’appello aveva considerato la sua misura rispetto a quelle applicate agli altri organi coinvolti, e il giudice dell’opposizione può quantificarla entro i limiti edittali senza dover dettagliare ogni criterio, purché dalla motivazione risulti la considerazione dei parametri dell’art. 11 della L. n. 689/1981. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in 5.000 euro oltre 200 euro per esborsi; è stato inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 53 D.Lgs. n. 385/1993 (TUB)

  In questa cornice, dunque, si inseriscono le disposizioni di vigilanza della Banca d’Italia che, al momento della loro emanazione, dovevano ricondursi nel più ampio contesto delle regole in materia di organizzazione amministrativa e di contenimento del rischio di cui all’art. 53 TUB, lett. b) e d).

  Il potere regolamentare della Banca d’Italia in materia di remunerazione trovava fondamento, anche prima della modifica legislativa del 2011, nelle competenze dell’art. 53 TUB sul contenimento dei rischi e sull’organizzazione amministrativa e i controlli interni.

• art. 144 D.Lgs. n. 385/1993 (TUB)

  In relazione agli illeciti di cui al D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 144 nei confronti di soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione o controllo di istituti bancari il legislatore individua una serie di fattispecie, destinate a salvaguardare procedure e funzioni incentrate sulla mera condotta, secondo un criterio di agire o di omettere doveroso, ricollegando il giudizio di colpevolezza a parametri normativi estranei al dato puramente psicologico e limitando l’indagine sull’elemento oggettivo dell’illecito all’accertamento della “suità” della condotta inosservante.

  Gli illeciti sanzionati dall’art. 144 TUB possono consistere nella violazione di doveri di condotta o di omissione posti a tutela di procedure e funzioni; accertata la condotta inosservante, la colpevolezza si valuta secondo parametri normativi e non solo psicologici.

• art. 1 L. n. 689/1981

  La L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 1 nel sancire per le sanzioni amministrative una riserva di legge analoga, ma non del tutto corrispondente, a quella di cui all’art. 25 Cost., impedisce che tali sanzioni siano comminate direttamente mediante disposizioni di fonti normative secondarie, ma non esclude, viceversa, che i precetti sufficientemente individuati dalla legge siano eterointegrati da norme regolamentari delegate, in virtù del particolare tecnicismo della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare.

  La riserva di legge vieta che una fonte secondaria istituisca direttamente una sanzione amministrativa, ma consente che una disposizione legislativa sufficientemente determinata sia integrata da norme regolamentari delegate in ambiti tecnici.

• art. 3 L. n. 689/1981

  In conclusione può affermarsi che l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria è sempre a carico dell’Amministrazione, la quale è tenuta a fornire la prova della condotta illecita, e che, nel caso di illecito omissivo, ricade sull’intimato l’onere di fornire la prova della sussistenza di elementi tali da rendere inesigibile la condotta o imprevedibile l’evento.

  L’amministrazione deve provare i fatti costitutivi e la condotta illecita. Per l’illecito omissivo, una volta provata la condotta inosservante, l’intimato deve dimostrare gli elementi che rendevano inesigibile la condotta dovuta o imprevedibile l’evento.

• art. 11 L. n. 689/1981

  Nel procedimento di opposizione avverso le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazione del TUB o del TUF, il giudice ha il potere discrezionale di quantificare l’entità della sanzione, entro i limiti edittali previsti, allo scopo di commisurarla all’effettiva gravità del fatto concreto, desumendola globalmente dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, senza che sia tenuto a specificare i criteri seguiti, dovendosi escludere che la sua statuizione sia censurabile in sede di legittimità ove quei limiti siano stati rispettati e dalla motivazione emerga come, nella determinazione, si sia tenuto conto dei parametri previsti dalla L. n. 689 del 1981, art. 11.

  Nel giudizio di opposizione il giudice può determinare discrezionalmente la sanzione entro i limiti edittali in funzione della gravità concreta; non deve esplicitare separatamente ogni criterio, se la motivazione mostra che ha considerato i parametri dell’art. 11.

• art. 52 D.Lgs. n. 385/1993 (TUB)

  La sentenza conferma la violazione degli obblighi di controllo e di informativa all’autorità di vigilanza contestata ai sindaci, ma non enuncia una specifica interpretazione autonoma dell’art. 52 TUB.

• art. 6, comma 2, CEDU

  Il suddetto principio, secondo quanto chiarito dalle Sezioni Unite di questa Suprema Corte con la citata sentenza, non si pone in contrasto con l’affermazione della necessaria sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa a carico dell’autore dell’illecito amministrativo, ma vuole semplicemente chiarire in che modo la sussistenza di tale elemento soggettivo deve essere accertata.

  La regola probatoria applicata agli illeciti amministrativi, nei limiti chiariti dalla Corte, non elimina la necessità della colpa e non è incompatibile con la presunzione di innocenza: disciplina il modo in cui l’elemento soggettivo viene accertato.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  La Corte ha dato atto dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, se dovuto.

Massime di principio

• Nel settore bancario, le disposizioni regolamentari di vigilanza sulla remunerazione possono essere adottate sulla base dei poteri legislativi in materia di contenimento dei rischi e di organizzazione e controlli interni; la successiva specificazione legislativa del potere non implica necessariamente che esso non esistesse in precedenza.
• La riserva di legge in materia di sanzioni amministrative impedisce che la sanzione sia istituita direttamente da una fonte secondaria, ma ammette che precetti legislativi sufficientemente determinati siano integrati da disposizioni regolamentari delegate, specialmente in settori connotati da particolare tecnicismo.
• Per gli illeciti amministrativi omissivi, l’amministrazione conserva l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa e la condotta inosservante; una volta fornita tale prova, spetta al trasgressore dimostrare circostanze che rendano inesigibile la condotta dovuta o imprevedibile l’evento.
• La cosiddetta presunzione di colpa non configura una responsabilità oggettiva: negli illeciti di mera trasgressione la colpevolezza è valutata in base alla condotta inosservante e a parametri normativi, restando possibile escluderla provando circostanze che rendano inesigibile il comportamento conforme.
• Nell’opposizione a sanzioni amministrative pecuniarie previste dal TUB o dal TUF, il giudice può graduare la sanzione entro i limiti edittali in rapporto alla gravità concreta; in sede di legittimità la quantificazione non è censurabile se i limiti sono rispettati e la motivazione dà conto della considerazione dei parametri dell’art. 11 della L. n. 689/1981.

Come è indicizzato