Sentenza n. 1968/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta all'assunzione, rilasciato il 17 maggio 2024, motivata dal richiamo a una comunicazione della Questura secondo cui il richiedente aveva presentato numerose richieste di quote e avrebbe dovuto concludere le pratiche per le quali non era necessario un parere, con indicazione di una notizia non divulgabile. Con il primo motivo ha dedotto la nullità dell'atto per difetto assoluto di attribuzione e carenza di potere in astratto, nonché, in subordine, l'annullabilità per incompetenza funzionale, sostenendo che l'atto fosse stato sottoscritto da un funzionario regionale, mentre la competenza in materia di immigrazione e, in particolare, al rilascio e alla revoca del nulla osta, spettava allo Sportello Unico per l'Immigrazione presso la Prefettura. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 117, comma 2, e 24 Cost., dell'art. 21-septies l. n. 241/1990 e dell'art. 14, lett. d), d.lgs. n. 300/1999. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990, per mancata considerazione della memoria presentata in riscontro al preavviso di rigetto, nella quale aveva rinunciato a tutte le altre istanze di nulla osta, mantenendo soltanto quella relativa al lavoratore interessato. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 22 e 24-bis d.lgs. n. 286/1998, dell'art. 30-bis d.P.R. n. 394/1999 e della circolare ministeriale n. 55/2000, nonché difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l'amministrazione non avesse valutato la sua capacità economica secondo i parametri normativi e avesse desunto genericamente l'inidoneità dal numero delle istanze presentate, senza considerare la rinuncia alle altre richieste e il reddito dichiarato di 49.700 euro.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente al vizio di incompetenza funzionale. Il Collegio ha escluso la nullità per difetto assoluto di attribuzione: tale vizio ricorre soltanto quando l'amministrazione esercita un potere che nessuna norma le attribuisce e l'atto non può essere radicalmente emanato dall'autorità, neppure in concorso o condivisione con altra amministrazione. La disciplina dell'art. 22 d.lgs. n. 286/1998, dell'art. 30 d.P.R. n. 394/1999 e l'intesa istituzionale del 6 febbraio 2006 consentono forme di raccordo e collaborazione tra lo Sportello Unico per l'Immigrazione e gli uffici regionali, sicché non sussiste una radicale assenza di potere. Tuttavia, la competenza ad adottare il provvedimento conclusivo sul nulla osta appartiene allo Sportello Unico per l'Immigrazione, quale articolazione della Prefettura e del Ministero dell'Interno. L'intesa del 2006 non può modificare la legge primaria e limita la partecipazione regionale alla collaborazione istruttoria, alla modulistica, ai sistemi informatici e al supporto giuridico-amministrativo, senza trasferire la competenza decisoria ai centri per l'impiego o agli uffici regionali. Il provvedimento è stato quindi annullato per difetto di competenza funzionale. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, poiché, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a., il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dal soggetto competente. La Prefettura-U.T.G. di Catania è stata obbligata a rideterminarsi sull'istanza entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza. Le amministrazioni resistenti sono state condannate al pagamento di 1.500 euro, oltre accessori se dovuti, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. b), Cost.

  La materia dell'immigrazione è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

  La riserva statale della materia non esclude forme di collaborazione amministrativa regionale, ma conferma che la competenza decisoria sul nulla osta deve essere individuata nella disciplina statale.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La nullità per difetto assoluto di attribuzione ricorre solo in caso di carenza di potere in astratto.

  La nullità è configurabile soltanto quando l'autorità esercita un potere che nessuna norma le attribuisce; quando invece il potere appartiene anche al plesso amministrativo, ma l'atto è adottato dall'organo incompetente, il vizio è di incompetenza e comporta annullabilità.

• art. 22, commi 1, 5 e 16, d.lgs. n. 286/1998

  In ogni provincia è istituito presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri.

  Lo Sportello Unico per l'Immigrazione presso la Prefettura è l'organo competente per il procedimento e per l'adozione del provvedimento conclusivo relativo al nulla osta al lavoro; le regioni a statuto speciale sono soggette alla disciplina secondo gli statuti e le norme di attuazione.

• art. 30, comma 1, d.P.R. n. 394/1999

  Nelle regioni a statuto speciale ... sono disciplinate ... forme di raccordo tra lo Sportello unico e gli uffici regionali e provinciali per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di lavoro ... compreso il rilascio dei relativi nullaosta.

  La previsione delle forme di raccordo consente la collaborazione degli uffici regionali, ma non attribuisce loro, in assenza di una specifica norma idonea, la competenza decisoria spettante allo Sportello Unico.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura relativa alle garanzie partecipative non è stata esaminata perché assorbita dall'accoglimento del motivo di incompetenza.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il motivo relativo al difetto di motivazione non è stato esaminato per effetto dell'assorbimento degli ulteriori motivi.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Quando l'atto è annullato per incompetenza, il giudice non può decidere nel merito le ulteriori censure riferite alla valutazione sostanziale, dovendo lasciare l'esercizio del potere all'autorità competente.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il Collegio ha richiamato la motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione quale supporto argomentativo della decisione.

Massime di principio

• Il difetto assoluto di attribuzione, quale causa di nullità del provvedimento amministrativo, sussiste soltanto quando l'amministrazione esercita un potere che nessuna norma le attribuisce e l'atto non può essere radicalmente emanato da quell'autorità; se il potere appartiene comunque al plesso amministrativo, ma l'atto è adottato da un organo diverso da quello competente, il vizio è di incompetenza e determina annullabilità.
• Nel procedimento per l'assunzione di lavoratori stranieri, la competenza ad adottare il provvedimento conclusivo sul nulla osta appartiene allo Sportello Unico per l'Immigrazione istituito presso la Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo.
• Un'intesa tra amministrazioni non può derogare o modificare la competenza decisoria stabilita da una legge primaria; può invece disciplinare forme di collaborazione istruttoria, raccordo organizzativo, uso della modulistica e dei sistemi informatici e supporto amministrativo.
• La partecipazione di uffici regionali o provinciali alla fase istruttoria del procedimento di rilascio del nulla osta non comporta il trasferimento della competenza ad adottare il provvedimento conclusivo, che resta attribuita allo Sportello Unico per l'Immigrazione.
• Quando il giudice amministrativo annulla un atto per incompetenza, non può esaminare le ulteriori censure attinenti al merito dell'istruttoria, alla motivazione o alla partecipazione procedimentale se ciò implica una pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati dall'autorità competente.

Come è indicizzato