Sentenza n. 6072/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato in appello la sentenza del TAR Lazio, sezione staccata di Latina, che aveva dichiarato in parte improcedibile e in parte respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione n. 15919 del 2 novembre 2017. L’ordinanza riguardava numerosi interventi realizzati in un’area destinata a campeggio e bar, tra cui pavimentazioni, tettoie, un vano wc, una roulotte utilizzata come deposito, un campo da calcio con recinzione e impianto di illuminazione, nonché ampliamenti e difformità dei servizi igienici. Il Comune aveva inoltre imposto una somma di 25.000 euro richiamando l’art. 16, comma 4, della legge regionale Lazio n. 15/2008 e l’art. 33 d.P.R. 380/2001. In appello la società ha dedotto: omessa declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse rispetto all’ordine di demolizione; erronea declaratoria di irricevibilità dei motivi aggiunti relativi alla somma dovuta; prescrizione quinquennale del credito ai sensi dell’art. 28 l. 689/1981; insussistenza del diritto del Comune a pretendere il pagamento; sproporzione della somma richiesta. La società sosteneva che alcune opere erano state demolite, che per altre aveva assunto l’impegno alla demolizione o presentato istanze di condono e di accertamento di conformità, e che l’area era stata interessata da provvedimenti di confisca amministrativa oggetto di ulteriori giudizi.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha confermato il rigetto delle censure relative all’ordine di demolizione. Ha ritenuto legittimo il ricorso del TAR al principio della ragione più liquida, poiché la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse richiedeva una verifica non meramente formale: il giudice deve accertare sia che l’interesse sia definitivamente venuto meno, sia quali effetti la pronuncia di improcedibilità produca sul rapporto pubblicistico, tenendo conto anche dell’interesse pubblico e dei possibili sviluppi futuri. La confisca dei cespiti non era ancora stabilizzata, essendo pendenti impugnazioni, mentre il mero impegno futuro a demolire non determinava il venir meno dell’interesse, trattandosi di una condizione rimessa alla volontà della parte e contraddetta dalla contemporanea proposizione di istanze di sanatoria e di ulteriori ricorsi. È rimasta quindi ferma la reiezione delle censure contro l’ordinanza demolitoria, divenuta comunque inoppugnabile nella parte non contestata specificamente in appello. Il Consiglio di Stato ha invece accolto la censura relativa alla somma di 25.000 euro. Ha affermato che l’art. 16, comma 4, l. regionale Lazio n. 15/2008 riguarda esclusivamente beni ricompresi nella Parte seconda del d.lgs. 42/2004, cioè beni culturali, mentre le aree interessate erano sottoposte esclusivamente a vincolo paesaggistico, disciplinato dalla Parte terza del medesimo codice. Inoltre, il potere di applicare la misura spettava all’amministrazione preposta alla tutela del bene e non al Comune. La misura è stata qualificata come intervento amministrativo ripristinatorio, non come sanzione amministrativa punitiva: per tale ragione non è soggetta alla prescrizione quinquennale dell’art. 28 l. 689/1981. La censura di sproporzione è stata respinta, poiché la quantificazione rientra nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’autorità competente e, avuto riguardo al numero e all’entità degli abusi, non risultava abnorme o manifestamente irragionevole. La demolizione successiva di alcune opere non poteva incidere sul quantum, dovendosi valutare l’abuso al momento della sua realizzazione. In conseguenza, è stata annullata in parte qua la previsione economica contenuta nell’ordinanza, mentre è stata confermata la reiezione delle censure sull’ordine di demolizione. Le spese dei due gradi sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 16, comma 4, l. regionale Lazio n. 15/2008

  l’amministrazione preposta alla tutela “ingiunge al responsabile dell’abuso, nonché al proprietario, la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi a cura e spese dello stesso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 2 mila 500 euro a 25 mila euro”

  La disposizione disciplina, secondo il giudice, una misura amministrativa ripristinatoria complementare alla demolizione e la prevede per i beni ricompresi nella Parte seconda del d.lgs. 42/2004; il relativo potere appartiene all’amministrazione preposta alla tutela del bene, non al Comune.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dall’ordinanza insieme all’art. 16, comma 4, l. regionale Lazio n. 15/2008, ma non ha impedito l’annullamento della misura economica, poiché il concreto fondamento normativo utilizzato era applicabile ai beni culturali e non a un’area gravata esclusivamente da vincolo paesaggistico.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità costituisce una condotta incompatibile, almeno in parte, con l’impegno dichiarato alla demolizione e non determina automaticamente la sopravvenuta carenza di interesse rispetto all’impugnazione dell’ordine demolitorio.

• art. 28 l. 689/1981

  La prescrizione quinquennale prevista per il diritto a riscuotere le sanzioni amministrative non si applica alla misura prevista dall’art. 16, comma 4, l. regionale Lazio n. 15/2008, qualificata come ripristinatoria e non sanzionatoria in senso stretto.

• art. 42 d.lgs. 42/2004

  Il giudice distingue la Parte seconda del codice, relativa ai beni culturali, dalla Parte terza, relativa ai beni paesaggistici, ritenendo applicabile la misura regionale soltanto ai primi.

Massime di principio

• La declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse nel processo amministrativo non può fondarsi su una verifica meramente formale: il giudice deve accertare sia il venir meno definitivo dell’interesse alla decisione sia gli effetti concreti della pronuncia sull’assetto del rapporto pubblicistico, considerando anche l’interesse pubblico e i possibili sviluppi futuri della controversia.
• Il principio della ragione più liquida consente di decidere direttamente il merito anche quando siano state prospettate questioni di improcedibilità, qualora la verifica della sopravvenuta carenza di interesse richieda valutazioni complesse o non definitive e la decisione di merito risulti più agevole.
• Il mero impegno del privato a demolire in futuro opere abusive, essendo rimesso alla sua volontà e potendo essere contraddetto da condotte contestuali quali la proposizione di istanze di sanatoria, non determina di per sé la sopravvenuta carenza di interesse a impugnare l’ordine di demolizione.
• La misura pecuniaria prevista dall’art. 16, comma 4, l. regionale Lazio n. 15/2008 ha natura amministrativa ripristinatoria e non sanzionatoria in senso stretto; pertanto non è soggetta alla prescrizione quinquennale dell’art. 28 l. 689/1981.
• La misura prevista dall’art. 16, comma 4, l. regionale Lazio n. 15/2008 è applicabile ai beni culturali ricompresi nella Parte seconda del d.lgs. 42/2004, non alle aree soggette esclusivamente a vincolo paesaggistico disciplinato dalla Parte terza; inoltre, il relativo potere spetta all’amministrazione preposta alla tutela del bene e non al Comune.
• La quantificazione della misura ripristinatoria rientra nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’autorità competente ed è sindacabile solo nei limiti della manifesta abnormità o irragionevolezza; le demolizioni eseguite successivamente non incidono sul quantum, che va valutato con riferimento alla consistenza dell’abuso al momento della realizzazione.

Come è indicizzato