Cassazione Civile, Ordinanza n. 25370/2022 del 25/08/2022

Esito

La controversia

Un consorzio aveva convenuto in giudizio la Regione e l'azienda sanitaria territoriale chiedendo il pagamento del corrispettivo per prestazioni professionali rese in relazione alla progettazione esecutiva di un reparto ospedaliero per malattie infettive, oppure, in subordine, l'indennizzo da arricchimento senza causa. La domanda si fondava su una nota regionale del 1996, sull'approvazione del progetto e sulla successiva convenzione del 1998. I giudici di merito avevano accolto la domanda ritenendo che la convenzione configurasse una concessione di servizi e che non fosse necessaria una nuova procedura di evidenza pubblica. La Regione ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: 1) violazione di norme e travisamento, sostenendo che il legislatore aveva separato nettamente la fase statale, già regolata da precedente concessione, dalla successiva fase regionale e che quindi non poteva parlarsi di mera prosecuzione del servizio né di riaffidamento; 2) violazione di norme amministrative, contestando il rilievo dato dalla Corte d'appello al mancato annullamento in autotutela, alla mancata impugnazione dell'atto e al visto dell'organo di controllo, perché la nullità della convenzione poteva essere rilevata dal giudice ordinario e gli atti amministrativi erano comunque disapplicabili; 3) violazione dei criteri di interpretazione contrattuale, perché la Corte d'appello si era fermata all'incipit della convenzione senza leggere il contratto nel suo complesso e senza considerare che il sistema di remunerazione, a percentuali e rimborso spese, era più compatibile con un appalto di servizi che con una concessione di servizi; 4) violazione del diritto comunitario, perché l'affidamento diretto, anche se qualificato come concessione, avrebbe richiesto trasparenza e apertura al mercato.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo nei limiti in cui censurava l'erronea applicazione della disciplina legislativa sulla fase regionale degli interventi per la lotta all'AIDS, affermando che non era consentito estendere automaticamente alla Regione la disciplina eccezionale prevista per la precedente fase ministeriale. Ha inoltre accolto il terzo motivo, ritenendo che la Corte territoriale avesse interpretato il contratto in modo incompleto, soffermandosi sul solo incipit della convenzione e senza una lettura sistematica dell'intero testo negoziale. Il secondo motivo è stato ritenuto inammissibile nella parte in cui introduceva un preteso travisamento di prove e una questione nuova non adeguatamente coltivata nei gradi di merito. Il quarto motivo non è stato esaminato perché assorbito. La sentenza d'appello è stata quindi cassata con rinvio alla Corte d'appello di Catanzaro in diversa composizione, anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 115 c.p.c.

  richiamato come norma processuale asseritamente violata per il preteso travisamento delle risultanze istruttorie

• art. 2699 c.c.

  richiamato insieme alle norme sulla prova documentale per contestare il valore attribuito ai documenti

• art. 2700 c.c.

  richiamato insieme alle norme sulla prova documentale per contestare il valore attribuito ai documenti

• art. 2719 c.c.

  richiamato insieme alle norme sulla prova documentale per contestare il valore attribuito ai documenti

• art. 1 d.l. n. 396 del 1993

  interpretato come norma che ha segnato la cessazione dell'efficacia delle convenzioni ministeriali e il passaggio della prosecuzione del programma alle Regioni

• art. 20, comma 5-bis, L. n. 67 del 1988

  richiamato nella censura sulla necessità della procedura di evidenza pubblica

• art. 5 L.A.C.

  richiamato nella censura sul potere del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo

• art. 1 d.lgs. n. 40 del 1993

  richiamato nella censura sul potere del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo

• art. 45 L. n. 62 del 1953

  richiamato nella censura sul potere del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  canoni ermeneutici invocati per sostenere che la convenzione doveva essere interpretata nel suo complesso e non solo mediante il preambolo

• artt. 43 e 49 CE

  richiamati per sostenere che l'affidamento diretto, anche in forma di concessione, richiedeva trasparenza e confronto concorrenziale

• art. 2041 c.c.

  richiamato quale domanda subordinata di indebito arricchimento

Massime di principio

• Quando una normativa speciale disciplina in modo eccezionale una determinata fase di un programma pubblico, tale disciplina non si estende automaticamente alla fase successiva se il legislatore ha previsto una diversa sequenza soggettiva o funzionale dell'intervento.
• La qualificazione di una convenzione non può essere desunta dal solo incipit o da singole espressioni formali: occorre interpretare il contratto nel suo complesso, coordinando tutte le clausole e valorizzando la struttura economico-funzionale dell'operazione.
• Nel giudizio di cassazione, la censura sull'interpretazione del contratto è ammissibile solo se indica specificamente quali canoni ermeneutici sono stati violati e in che modo il giudice di merito si sia discostato da essi; non basta contrapporre una lettura alternativa.
• La deduzione di un travisamento della prova o di una questione di fatto nuova in cassazione è inammissibile se la parte non indica in modo autosufficiente dove e come la questione sia stata ritualmente proposta nei gradi di merito.
• Per distinguere concessione di servizi e appalto di servizi, è rilevante la struttura della remunerazione e l'eventuale assunzione del rischio economico, ma tale verifica deve derivare dalla lettura integrale del testo negoziale e non da un singolo elemento formale.

Come è indicizzato