Sentenza n. 6151/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il giudizio riguardava il d.m. 21 giugno 2024, adottato ai sensi dell’art. 20 d.lgs. n. 199/2021, recante la disciplina per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili. Il TAR aveva respinto le eccezioni di rito, salvo dichiarare il difetto di interesse a ricorrere delle imprese private, e aveva accolto alcune censure proposte anche dall’associazione di categoria, annullando l’art. 7, commi 2 e 3, del decreto nella parte relativa alla facoltà regionale di salvaguardare determinate aree e al vincolo quantitativo, nonché il decreto per la mancata previsione di una disciplina transitoria e per l’omessa indicazione di principi e criteri omogenei. I Ministeri hanno proposto appello principale con tre motivi: contestazione della mancata notifica del ricorso a una Regione quale controinteressata; contestazione del riconoscimento dell’interesse a ricorrere dell’associazione di categoria; contestazione dell’annullamento per mancata previsione della disciplina transitoria. L’associazione e le imprese hanno proposto appello incidentale con quattro motivi: contestazione della declaratoria di difetto di interesse delle imprese; censura relativa alla scelta della legge regionale quale strumento per individuare le aree idonee e non idonee, in luogo di un procedimento amministrativo programmatorio; censura di illegittimità costituzionale per eccesso di delega; contestazione dell’omessa individuazione statale di principi e criteri uniformi. In via preliminare i Ministeri hanno eccepito la cessazione della materia del contendere per effetto di una disciplina sopravvenuta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di cessazione della materia del contendere, ritenendo generiche e indimostrate le allegazioni sull’avvenuta soddisfazione dell’interesse e rilevando che la disciplina sopravvenuta manteneva ferme le procedure in corso secondo la disciplina previgente. Ha respinto il primo motivo dell’appello principale: le Regioni non erano controinteressate, poiché dal decreto non traevano un vantaggio diretto e immediato. Ha parzialmente accolto il secondo motivo dell’appello principale, ridimensionando l’interesse a ricorrere dell’associazione di categoria: l’associazione era legittimata soltanto a contestare la scelta della legge regionale quale strumento per l’individuazione delle aree, poiché tale scelta incideva direttamente sulla sua possibilità di partecipare al processo decisionale; non sussisteva invece un interesse concreto, attuale e diretto rispetto alle censure concernenti la disciplina sostanziale delle aree, l’assenza di principi omogenei e la mancata disciplina transitoria, trattandosi di pregiudizi eventuali o riferibili alle singole imprese. È stata confermata la declaratoria di difetto di interesse delle imprese private, che avrebbero potuto impugnare la disciplina unitamente agli atti applicativi lesivi. Il terzo motivo dell’appello principale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché, in conseguenza della parziale riforma della sentenza, è venuto meno il capo relativo alla disciplina transitoria. Il primo motivo dell’appello incidentale è stato respinto. Il secondo motivo incidentale, pur ammissibile limitatamente alla posizione dell’associazione, è stato respinto nel merito: l’art. 20, comma 4, d.lgs. n. 199/2021 consente alle Regioni di individuare con legge anche le aree non idonee; tale qualificazione non costituisce però un divieto assoluto e aprioristico, poiché la decisione definitiva deve essere assunta nel singolo procedimento autorizzatorio, con istruttoria adeguata e motivazione rafforzata. Il terzo e il quarto motivo incidentale sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse. La sentenza di primo grado è stata riformata nei capi relativi all’annullamento dell’art. 7, commi 2 e 3, e alla disciplina transitoria; il ricorso originario è stato dichiarato in parte inammissibile per difetto di interesse e in parte infondato. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse

  Esprime il requisito dell’interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo, consistente nella lesione concreta e attuale e nell’utilità concreta derivante dall’eventuale accoglimento.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui il principio dell’interesse ad agire.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio, di regola, non è utilizzabile per ottenere l’emanazione di atti normativi o amministrativi generali, salvo ipotesi eccezionali di interessi legittimi qualificati e differenziati.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  Attribuisce allo Stato il compito di stabilire principi e criteri omogenei per l’individuazione delle aree idonee e non idonee e consente alle Regioni di procedere all’individuazione con propria legge, anche con riguardo alle aree non idonee.

• art. 5, comma 1, lett. a), n. 2, l. n. 53/2021

  il processo programmatorio di individuazione delle aree idonee è effettuato da ciascuna regione o provincia autonoma in attuazione della disciplina di cui al numero 1) entro sei mesi

  La nozione di processo programmatorio non impedisce che l’individuazione delle aree sia effettuata mediante legge regionale nel quadro delineato dall’art. 20 d.lgs. n. 199/2021.

• art. 3, commi 1 e 2, d.m. 21 giugno 2024

  Prevede che le Regioni individuino con propria legge le superfici e aree idonee, non idonee, ordinarie e quelle in cui è vietata l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra.

• art. 1, comma 2, lett. b), d.m. 21 giugno 2024

  aree e siti le cui caratteristiche sono incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragrafo 17 e dall’allegato 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010

  La qualificazione di area non idonea non integra un divieto assoluto e preliminare, ma impone una valutazione specifica nel procedimento autorizzatorio.

• art. 7, commi 2 e 3, d.m. 21 giugno 2024

  Le censure relative a tali disposizioni sono state dichiarate inammissibili, per difetto di interesse, quanto alla posizione dell’associazione, salvo il limitato profilo relativo allo strumento legislativo regionale.

• art. 76 Cost.

  La censura di eccesso di delega è stata respinta, non risultando che la disciplina legislativa delegata abbia violato i limiti della legge di delegazione.

• artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c.

  Sono state ravvisate eccezionali ragioni per compensare integralmente le spese del grado.

Massime di principio

• Gli atti regolamentari e gli atti amministrativi generali sono immediatamente impugnabili solo quando la lesione deriva direttamente dal loro contenuto e gli atti successivi hanno carattere meramente applicativo; se la lesione dipende da successive scelte amministrative o legislative regionali, l’impugnazione immediata è inammissibile per difetto di interesse.
• Le associazioni di categoria possono impugnare un atto amministrativo soltanto se la lesione incide direttamente sullo scopo istituzionale dell’associazione, l’interesse è comune a tutti gli associati e non vi sono conflitti interni; non è sufficiente il generico interesse al corretto esercizio del potere amministrativo.
• Un’associazione di categoria può avere interesse immediato a contestare la scelta dello strumento giuridico che riduce direttamente le sue possibilità di partecipare al processo decisionale, anche quando le singole imprese associate potranno far valere la lesione soltanto impugnando gli atti applicativi successivi.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico: la compatibilità del singolo progetto deve essere valutata nel procedimento autorizzatorio mediante adeguata istruttoria e motivazione rafforzata.
• L’art. 20, comma 4, d.lgs. n. 199/2021 consente alle Regioni di individuare con legge anche le aree non idonee, nel rispetto dei principi e criteri omogenei stabiliti dalla disciplina statale.
• Una Regione non è controinteressata rispetto all’impugnazione di un regolamento statale se non riceve dal regolamento un vantaggio diretto e immediato, ma soltanto effetti positivi indiretti o riflessi.

Come è indicizzato