Sentenza n. 522/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota con cui il Comune di Selargius ha comunicato l’inammissibilità del piano attuativo presentato ai sensi dell’art. 21 della l.r. Sardegna n. 45/1989, relativo alla realizzazione di attività commerciali e direzionali, opere di urbanizzazione e viabilità di accesso a un comparto di proprietà della società. Il primo motivo deduceva l’incompetenza del Direttore dell’Area comunale, sostenendo che la decisione spettasse al Consiglio comunale ai sensi della disciplina regionale urbanistica e dell’art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 267/2000. Il secondo motivo deduceva la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, nonché perplessità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione, per l’omessa comunicazione del preavviso di diniego. Il terzo motivo contestava nel merito l’inammissibilità del piano, deducendo la violazione della normativa urbanistica statale e regionale, delle NTA del PAI e del PUC comunale, nonché eccesso di potere per sviamento, carenza di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, sproporzionalità e violazione degli artt. 3 e 97 Cost. La ricorrente sosteneva che il vincolo Hi4 riguardasse soltanto i lotti 1 e 2 e una parte della viabilità, sicché il piano avrebbe potuto essere approvato, subordinando l’edificazione dei lotti vincolati alla realizzazione delle opere di mitigazione idraulica e consentendo l’attuazione dei lotti 3 e 4, previo studio di compatibilità idraulica per la viabilità. Veniva inoltre dedotta una disparità di trattamento rispetto ad altra viabilità realizzata in area Hi4.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso l’incompetenza: la nota del Direttore dell’Area 5 non costituiva approvazione o diniego definitivo del piano riservato al Consiglio comunale, ma comunicava l’inammissibilità allo stato del progetto e i motivi ostativi al prosieguo della procedura consiliare, in ragione della mancanza delle attività necessarie a rimuovere i vincoli Hi4. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato che l’art. 13 l. n. 241/1990 esclude l’applicazione delle disposizioni sulla partecipazione, incluso l’art. 10-bis, all’attività diretta all’emanazione di atti di pianificazione, ferme le discipline speciali. In ogni caso, la nota aveva contenuto vincolato, poiché in assenza delle opere di mitigazione e dello studio di compatibilità idraulica approvato il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; trova quindi applicazione l’art. 21-octies, comma 2, prima parte, l. n. 241/1990. Inoltre, la società aveva partecipato a un precedente incontro tecnico nel quale le erano state illustrate le ragioni ostative. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto legittima l’inammissibilità allo stato del piano. Per i lotti 1 e 2, la stessa proposta prevedeva che l’attuazione fosse subordinata alla preventiva realizzazione delle opere di mitigazione idraulica. Tali opere, connesse alla rifunzionalizzazione della SS554, non erano ancora approvate, realizzate e collaudate: il relativo progetto ANAS risultava ancora in elaborazione e sottoposto a una procedura VIA sospesa, mentre la ricorrente non aveva prodotto un proprio progetto approvato dall’autorità competente. Per i lotti 3 e 4, pur non direttamente gravati dal vincolo, anche la viabilità di accesso ricadeva in area Hi4. La sua realizzazione richiedeva che fosse dichiarata essenziale e non altrimenti localizzabile negli atti di pianificazione comunale e che fosse previamente presentato uno studio di compatibilità idraulica da sottoporre all’approvazione dell’autorità competente. Nessuno di tali presupposti risultava sussistente al momento della presentazione del piano. Ne conseguiva che il Comune poteva considerare inammissibile il progetto nel suo complesso, non essendo concretamente accessibili nemmeno i lotti non direttamente vincolati. Il richiamo a un’altra opera viaria è stato ritenuto irrilevante perché riferito a una fattispecie diversa, nella quale l’opera era stata dichiarata essenziale e accompagnata da uno studio di compatibilità approvato. Il successivo deposito in giudizio di uno studio di compatibilità idraulica non poteva sanare le carenze originarie, dovendo la legittimità dell’atto essere valutata sulla base della documentazione presentata all’amministrazione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21 l.r. Sardegna n. 45/1989

  Disciplina il piano attuativo regionale; nel caso concreto il piano non poteva proseguire verso l’approvazione consiliare in assenza dei presupposti relativi ai vincoli idraulici.

• art. 20 l.r. Sardegna n. 45/1985

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della censura di incompetenza; la censura è stata respinta.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 267/2000

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la competenza del Consiglio comunale; non è stato ritenuto leso dalla comunicazione del dirigente, che non costituiva decisione definitiva sul piano.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il mancato preavviso di diniego non ha determinato l’illegittimità dell’atto, sia per l’esclusione delle regole partecipative negli atti di pianificazione prevista dall’art. 13, sia per il carattere vincolato dell’esito.

• art. 13 l. n. 241/1990

  le disposizioni del Capo III della stessa legge, relative alla partecipazione del privato al procedimento amministrativo (ivi incluso il citato art. 10-bis), “non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”

  Esclude l’applicazione dell’art. 10-bis ai procedimenti diretti all’emanazione di atti di pianificazione, salvo quanto previsto dalle discipline speciali.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”

  La violazione procedimentale derivante dall’omesso preavviso non comporta annullabilità quando il contenuto dell’atto era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 8, comma 2, NTA PAI Sardegna

  Costituisce la base dello studio di compatibilità idraulica, geologica e geotecnica dal quale risultava la classificazione Hi4 delle aree interessate.

• artt. 23 ss. NTA PAI Sardegna

  Subordinano la realizzazione degli interventi nelle aree a pericolosità idraulica, inclusa la viabilità, alla ricorrenza dei presupposti previsti e, nel caso concreto, alla dichiarazione di essenzialità e non delocalizzabilità e alla previa presentazione e approvazione dello studio di compatibilità idraulica.

• art. 1, comma 1, l.r. Sardegna n. 33/2014

  Individua il Comune quale autorità competente per lo studio di compatibilità idraulica relativo all’intervento interamente ricadente nel territorio comunale.

• art. 28 l. n. 1150/1942

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina del piano attuativo; la censura di violazione è stata respinta.

Massime di principio

• La comunicazione dell’inammissibilità allo stato di un piano attuativo, adottata da un organo tecnico comunale per segnalare i motivi ostativi al prosieguo della procedura di approvazione, non invade la competenza dell’organo consiliare quando non costituisce una decisione definitiva di approvazione o diniego riservata a quest’ultimo.
• Quando un piano attuativo interessa aree soggette a pericolosità idraulica molto elevata, l’attuazione degli interventi subordinati alla mitigazione del rischio non può proseguire prima dell’approvazione, realizzazione e collaudo delle opere di mitigazione previste dalla disciplina di settore.
• La viabilità necessaria per accedere a lotti non direttamente gravati da un vincolo idraulico resta soggetta ai presupposti richiesti dalla normativa di piano quando la stessa viabilità ricade, anche solo in parte, in area Hi4; in mancanza della dichiarazione di essenzialità e non delocalizzabilità e dello studio di compatibilità idraulica approvato, l’amministrazione può ritenere inammissibile il piano nel suo complesso.
• Il mancato preavviso di diniego non determina l’annullabilità dell’atto quando il procedimento riguarda attività di pianificazione escluse dall’art. 13 l. n. 241/1990 oppure quando, per il carattere vincolato dell’esito, è palese ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base della documentazione disponibile all’amministrazione al momento della sua adozione; la produzione in giudizio di uno studio o documento successivo non può colmare le carenze originarie dell’istanza né rendere illegittimo il diniego allora adottato.

Come è indicizzato