Cassazione Civile, Ordinanza n. 21220/2025 del 24/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sanzione pecuniaria irrogata da Consob a un componente del consiglio di amministrazione di un istituto bancario per avere concorso, quale amministratore privo di deleghe, nell’omessa indicazione nei prospetti informativi 2014 e 2015 delle informazioni sul c.d. "capitale finanziato", cioè sui finanziamenti erogati dalla banca ai clienti per l’acquisto o la sottoscrizione di azioni proprie. Secondo l’autorità di vigilanza, tali dati erano indispensabili per consentire ai risparmiatori un giudizio informato sull’offerta al pubblico di strumenti finanziari ex art. 94 TUF. La Corte d’appello aveva rigettato l’opposizione confermando la legittimità della sanzione. Nel ricorso per cassazione venivano dedotti 14 motivi: difetto di giurisdizione del giudice ordinario; violazione del contraddittorio e del diritto di difesa per il diniego di rinvio, per l’accesso selettivo agli atti e per la mancata audizione personale; decadenza del potere sanzionatorio per tardività dell’accertamento e del procedimento; illegittimità della mancata applicazione della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. 72/2015; erronea qualificazione della natura delle sanzioni; violazione delle regole sull’imputazione della responsabilità degli amministratori non esecutivi di banca; erronea affermazione della colpa e dell’onere della prova; violazione del principio di immutabilità della contestazione e della presunzione di innocenza; censura sulle spese di lite. Il ricorrente insisteva, in sostanza, sul fatto che, quale consigliere senza deleghe, non fosse tenuto a verificare ogni singola operazione né a conoscere il fenomeno dei finanziamenti correlati, e che la sanzione fosse stata confermata su una fattispecie diversa da quella contestata.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso in tutte le sue censure. Ha ritenuto infondati i motivi relativi a giurisdizione, contraddittorio, termine di accertamento, decadenza, irretroattività della disciplina più favorevole, audizione personale, imputazione della responsabilità agli amministratori non esecutivi, elemento soggettivo dell’illecito, asserita violazione del principio di immutabilità della contestazione, presunzione di innocenza e spese di lite. Ha ribadito che le sanzioni Consob per violazioni dell’art. 94 TUF hanno natura amministrativa e non penale in senso sostanziale; che il giudizio di opposizione davanti alla corte d’appello è devoluto al giudice ordinario con piena cognizione; che il contraddittorio procedimentale pre-sanzionatorio non richiede necessariamente l’audizione personale né l’ostensione indiscriminata di tutti gli atti; che per gli amministratori bancari non esecutivi sussiste un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali di allarme; che, in materia di illeciti amministrativi, opera la presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981; e che non vi erano i presupposti per rinviare pregiudizialmente alla Corte di giustizia UE. Il ricorrente è stato quindi condannato alle spese.

Norme richiamate

• art. 94, comma 2, d.lgs. n. 58 del 1998

  impone che l’offerta al pubblico sia preceduta da un prospetto informativo completo e idoneo a consentire un fondato giudizio sull’investimento; l’omessa indicazione di dati rilevanti nel prospetto integra violazione sanzionabile.

• art. 94, comma 7, d.lgs. n. 58 del 1998

  richiamato nel ricorso per dedurre un’asserita immutabilità della contestazione; la Corte ha chiarito che la responsabilità confermata riguardava l’omessa informazione nel prospetto, non una fattispecie diversa.

• art. 191, comma 2, d.lgs. n. 58 del 1998

  la Corte ha ricondotto la violazione al regime ordinario delle sanzioni amministrative, soggette al principio generale di responsabilità per condotta dolosa o colposa ex art. 3 l. 689/1981.

• art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998

  disciplina il procedimento sanzionatorio Consob e l’opposizione alla corte d’appello; la Corte ribadisce che l’opposizione introduce un giudizio a cognizione piena sulla legittimità e fondatezza della sanzione.

• art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58 del 1998

  richiamato in tema di tempestività dell’accertamento e della contestazione; il termine decorre quando la constatazione si traduce, o avrebbe potuto tradursi, in accertamento.

• art. 195, comma 7, d.lgs. n. 58 del 1998

  prevede la possibilità per la corte d’appello di disporre l’audizione personale delle parti che ne abbiano fatto richiesta, ma non configura un diritto assoluto all’audizione.

• art. 195, commi 4-8, d.lgs. n. 58 del 1998

  contestato sotto il profilo costituzionale; la Corte conferma la giurisdizione del giudice ordinario sulle opposizioni alle sanzioni Consob.

• art. 195, comma 7-bis, d.lgs. n. 58 del 1998

  invocato per il principio di immutabilità della sanzione; la Corte ha escluso che vi sia stata mutazione del fatto contestato.

• art. 194-bis d.lgs. n. 58 del 1998

  ritenuto non applicabile ratione temporis per espressa esclusione del d.lgs. 72/2015.

• art. 6 d.lgs. n. 72 del 2015

  le modifiche alla parte V del TUF si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative Consob/Banca d’Italia; non opera il favor rei in via retroattiva.

• art. 5 d.lgs. n. 72 del 2015

  richiamato in relazione alla disciplina sanzionatoria bancaria/finanziaria e al tema della retroattività della norma più favorevole.

• art. 3 l. n. 689 del 1981

  stabilisce una presunzione di colpa per gli illeciti amministrativi; una volta provata la condotta tipica, spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa.

• art. 14 l. n. 689 del 1981

  richiamato come termine generale di contestazione applicabile anche alle sanzioni TUF.

• art. 19, comma 3, l. n. 689 del 1981

  considerato norma speciale relativa al sequestro amministrativo, non applicabile alla decadenza del potere sanzionatorio nel caso di specie.

• art. 15 l. n. 689 del 1981

  ritenuto inconferente rispetto alla produzione documentale nel procedimento Consob.

• art. 24 Cost.

  invocato per il diritto di difesa; la Corte esclude la violazione perché il contraddittorio procedimentale e la successiva opposizione giurisdizionale assicurano tutela sufficiente.

• art. 111 Cost.

  richiamato sotto il profilo del giusto processo; la Corte ne esclude la violazione nelle sanzioni amministrative in esame.

• art. 113 Cost.

  richiamato in tema di tutela giurisdizionale avverso gli atti sanzionatori; la Corte non ravvisa profili di illegittimità costituzionale.

• art. 117 Cost.

  evocato per il rapporto con CEDU e Carta UE; la Corte esclude che le sanzioni in esame siano sostanzialmente penali.

• art. 47 CDFUE

  richiamato dal ricorrente in tema di effettività della tutela; la Corte non ravvisa violazioni.

• art. 49 CDFUE

  invocato per il principio di legalità e lex mitior; la Corte esclude l’applicazione retroattiva del favor rei alle sanzioni amministrative di specie.

• art. 52 CDFUE

  richiamato con riferimento ai limiti ai diritti garantiti dalla Carta; la Corte ritiene non pertinente la doglianza.

• art. 6 CEDU

  la Corte ribadisce che il procedimento amministrativo sanzionatorio Consob non viola l’articolo, poiché la successiva opposizione davanti al giudice ordinario assicura il controllo pieno.

• art. 7 CEDU

  richiamato per sostenere l’applicazione della lex mitior; la Corte la esclude per le sanzioni amministrative non penali in questione.

• art. 27 Cost.

  invocato in relazione alla presunzione di innocenza; la Corte ritiene non estensibile integralmente alla materia amministrativa.

• art. 2358 c.c.

  richiamato per il finanziamento all’acquisto di azioni proprie nel contesto dell’aumento di capitale.

• art. 2381 c.c.

  impone agli amministratori, anche privi di deleghe, il dovere di agire informati e di chiedere informazioni sulla gestione della società.

• art. 2392 c.c.

  conferma la responsabilità solidale degli amministratori che, pur a conoscenza di fatti pregiudizievoli o potendoli conoscere, non si attivino per impedirli o attenuarne le conseguenze.

• art. 2391 c.c.

  richiamato come possibile rimedio dell’amministratore che si attivi a fronte di operazioni illegittime o conflitti nella gestione.

• art. 244 c.p.c.

  richiamato nel motivo sull’audizione personale; la Corte esclude che esso imponga l’audizione come incombente necessario.

• art. 91 c.p.c.

  applicato per la condanna alle spese in favore della parte vittoriosa.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nella censura di ultrapetizione/immutabilità della contestazione; la Corte esclude lo scostamento del giudice rispetto al fatto contestato.

• art. 127 c.p.c.

  richiamato per affermare che il giudice non è obbligato a rinviare l’udienza su mera richiesta di parte.

• art. 360 c.p.c.

  norma sul perimetro dei motivi di ricorso per cassazione, richiamata in relazione ai diversi vizi dedotti.

• art. 2697 c.c.

  evocato indirettamente nel tema dell’onere della prova; la Corte ribadisce che spetta all’amministrazione provare l’illecito e al trasgressore la prova liberatoria.

• art. 2729 c.c.

  richiamato sulle presunzioni; la Corte reputa inammissibile la censura perché mira a rivalutare il fatto, non l’uso della regola presuntiva.

• art. 53 d.lgs. n. 385 del 1993

  pone doveri di organizzazione, controllo e contenimento del rischio in capo al consiglio di amministrazione delle banche, comprendendo anche i non esecutivi.

• art. 53, lett. b) e d), d.lgs. n. 385 del 1993

  rafforza gli obblighi del consiglio di amministrazione in materia di organizzazione societaria e controlli interni.

• art. 13 d.lgs. n. 58 del 1998

  richiamato per gli elevati requisiti di professionalità richiesti agli amministratori bancari.

• art. 7, comma 10, d.lgs. n. 150 del 2011

  esclude agevolazioni probatorie in favore della pubblica amministrazione nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa.

• art. 6, comma 12, d.lgs. n. 150 del 2011

  richiamato nel motivo sulla pretesa immutabilità della sanzione e della contestazione.

• art. 103 Cost.

  richiamato in relazione ai limiti dell’attribuzione per legge della giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo.

• art. 267 TFUE

  evocato per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; la Corte lo esclude per mancanza di dubbio interpretativo sul diritto UE rilevante.

Massime di principio

• L’opposizione alla sanzione Consob davanti alla corte d’appello non è una mera impugnazione dell’atto amministrativo, ma introduce un giudizio a cognizione piena sul fondamento della pretesa sanzionatoria, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie Consob per violazioni dell’art. 94 TUF non hanno, di regola, natura penale sostanziale; pertanto non opera automaticamente il principio della lex mitior e si applica il criterio del tempus regit actum.
• Nel procedimento sanzionatorio Consob, il contraddittorio procedimentale è di tipo collaborativo e non richiede necessariamente l’audizione personale dell’incolpato né l’ostensione integrale di tutti gli atti, purché sia assicurata la possibilità di difesa effettiva nel giudizio di opposizione.
• In materia di illeciti amministrativi, l’art. 3 l. 689/1981 configura una presunzione di colpa: una volta provata la condotta tipica e la sua riferibilità al trasgressore, spetta a quest’ultimo dimostrare l’assenza di colpa o la sussistenza di una causa esimente.
• Per gli amministratori non esecutivi di società bancarie esiste un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali di allarme; la responsabilità non è oggettiva, ma sorge se l’inerzia colposa si pone in nesso causale con l’illecito o con la sua mancata prevenzione.
• Nel giudizio di legittimità non è consentito trasformare in doglianza di violazione di legge una critica alla ricostruzione del fatto compiuta dal giudice di merito, né ottenere una nuova valutazione delle risultanze istruttorie sotto il pretesto del vizio ex art. 360 c.p.c.
• La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE è dovuta solo se la questione riguarda effettivamente l’interpretazione o la validità del diritto dell’Unione e sussiste un ragionevole dubbio interpretativo; essa non è necessaria in presenza di giurisprudenza consolidata o di interpretazione autoevidente.

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